面向2020年后的减贫战略

研究制定2020年后的减贫战略，是我国在如期完成现有标准下贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽、解决整体性贫困问题后新的国家战略，是“一个不能少”“精准脱贫”的中国开发式减贫模式的战略延续。2020年后中国的减贫战略，是对集经济、社会、城乡、自然等因素于一体的复合贫困的整体解决方案，但却面临着更加复杂的国际国内形势，面临很多不确定的经济社会矛盾，必须在理论上提前进行研究，在路径上提前进行规划，在政策上提前做好储备。

■2020年后中国扶贫大趋势：三个转变

按照“两不愁、三保障” 的目标，到2020年农村贫困人口实现精准脱贫，中国将进入一个没有绝对贫困的时代。但是区域性整体贫困问题基本得到解决，并不意味着贫困问题的消失。从世界各国发展经验来看，我国的贫困问题仍将继续存在。2020年后，我国的扶贫形势将由现阶段的消除绝对贫困、收入贫困和农村贫困，向解决相对贫困、多维贫困和统筹城乡扶贫转变。

从主要消除绝对贫困向缓解相对贫困转变。改革开放以来，中国一直使用的是绝对贫困标准，随着2020年现行标准下的贫困的消除和全面建成小康社会目标的实现，必须要考虑调整现有的贫困标准。国务院印发的《国家人口发展规划（2016—2030）》明确提出，“探索建立符合国情的贫困人口治理体系，推动扶贫开发由主要解决绝对贫困向缓解相对贫困转变”。国务院扶贫办主任刘永富也在今年全国两会上提到，2020年中国将消除绝对贫困，但相对贫困还会长期存在，要通过打赢攻坚战探索经验，建立一套比较好的体制机制。

从主要解决收入贫困向解决多维贫困转变。作为一种复杂而综合的社会现象，贫困是一个多维的概念，除了收入之外，其他的一些和生活水平相关的维度，如教育、健康、居住条件等，都应该加以考虑。面向2020年之后的减贫政策要从单一的收入视角转向多维视角，尤其是将扶贫工作重点向农村教育、卫生设施和医疗保障方向倾斜，并进一步关注地区间贫困人口的福利差距。

从重点解决农村贫困向城乡减贫融合推进转变。长期以来，我国经济最大的问题就是二元经济结构明显，城乡经济差距过大，转型性贫困大量涌现，如留守儿童、留守妇女、贫困转移等问题。同时，城市化不断吸纳的农村人口，由于缺乏统一的社会保障而转变成为新的城市贫困人口。在重点解决了农村贫困问题后，减贫工作要打破城乡二元扶贫治理格局，更加突出城乡减贫的融合发展，重点做好反贫政策与社会救助政策的衔接，大力提倡“发展型社会救助”。

■2020年后减贫战略重点：三好四提升

2020年之后的新一轮减贫战略，要从国家治理的高度，从高质量发展的高度，从人民日益增长的对美好生活需要的高度，着眼于物质性需要、社会性需要和心理性需要等多个层面统筹谋划。

助力高质量发展，力保做到“三个好”。到2020年，在实现不愁吃、不愁穿之后，要努力让广大群众“吃得好”“穿得好”“住得好”。不断满足人们对更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活的期盼，让孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。

满足人民对美好生活的需求，着力做到“四个提升”。相对贫困只能缓解而不能消除。过去的瞄准式扶贫要让位于普惠治理，使相对贫困人口能够享受到公平的公共服务，整体的生活水平能够随着社会发展逐步得到改善，并有机会和空间进入到中等收入群体甚至高收入群体。因此，到2020年，在“三保障”的基础上，要进一步提升相对贫困人口的教育保障水平、医疗保障水平、就业保障水平和最低生活保障水平。

一是教育保障水平得到显著提升。2020年之后的扶贫战略需要转向“防贫”和“助贫”相结合的综合救助改革，其中，重点应该转向防贫投入，尤其是要通过提升农村的教育水平和教育质量以缓解贫困的生产和再生产。应对未来的贫困问题应该从解决现在的儿童贫困问题做起，直面和扩展底层人口向上流动的渠道和空间，以阻断贫困的代际传递。进一步提高贫困地区贫困人口的教育保障程度，提升公平的教育机会、教育质量，解决精神贫困和发展能力贫困的问题。

二是医疗保障水平得到显著提升。当前我国建档立卡贫困人口中超过40%是因病致贫。防止因病致贫、因病返贫，是2020年后减贫工作的重中之重。要将进一步完善医疗保障制度和提高医疗服务质量放在更加突出的位置，制定出台贫困人口补充医疗保障政策，按照“保基本、兜底线”的原则，提高贫困人口住院和大病、特殊慢性病、长期慢性病门诊医疗费用实际报销比例，建立大病兜底保障机制，防止大病把家庭拖穷现象出现。

三是就业保障水平得到显著提升。给无技能工人赋能，才能够真正解决贫困的问题。产业发展、创业就业是开发式扶贫的核心，是解决贫困人口长期脱贫的根本性关键因素。要大力提高农民适应生产力发展和市场竞争的能力，加强新型职业农民队伍建设。实施更加积极的就业政策，实现比较充分和高质量就业。促进农村富余劳动力转移就业和外出务工人员返乡创业，完善就业创业服务体系，推行职业技能培训制度，大力开展贫困人群免费接受职业培训行动。

四是最低生活保障水平得到显著提升。最低生活保障制度是一种国家制度安排。ELES模型研究测算表明，我国农村地区现行的低保标准普遍偏低，没有完全保障农村贫困人口的基本生活，更没有完全实现农村低保制度的效力。2020年之后的减贫策略，要转变救助理念，从“保基本”逐步提高到“保刚需”，不断扩大低保覆盖面，在应保尽保的基础上，逐步提高低保水平。

■迈向2035的更高质量减贫战略：做好四个统筹

从2020年到2035年基本实现社会主义现代化，我国全面减贫将迎来新的飞跃期，也将是我国减贫事业与国际接轨的关键时期。新减贫需要新战略，新战略需要新机制。迈向2035的减贫战略，要与乡村振兴、生态文明、城乡一体化及社会全面发展深度融合统筹推进，实现更加精准、更加科学、更加有效和更高质量的减贫。

做好新减贫与乡村振兴的统筹。强化减贫和乡村振兴战略相互支撑、相互配合、有机衔接的良性互动格局。依托乡村振兴，巩固减贫成果，开启新减贫事业与乡村振兴战略同步推进协同联动的新时代。将乡村振兴战略的思想和原则融入减贫实践中，提高脱贫质量和可持续性。加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。

做好新减贫与生态文明的统筹。面向2035年的减贫战略，必须以生态文明建设为统领，把扶贫开发促进减贫和绿色增长结合起来，推进绿色减贫，实现贫困地区的可持续发展。牢牢守住生态与发展两条底线，既要金山银山也要绿水青山。以绿色发展引领乡村振兴，以壮大绿色产业实现生态脱贫，走出一条“既要生产、又要生态，既要发展、又要保护”的“绿色脱贫”之路，扎实做好产业兴、生态美、百姓富这篇大文章。

做好新减贫与城乡一体的统筹。逐步消除城乡二元结构，将新减贫战略重点放在社会服务在数量和质量的均等化方面，实现城乡一体化和开发与社会公共服务一体化。实现教育、医疗、公共服务等资源在城乡之间的统筹、平衡发展。加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

做好新减贫与社会全面发展的统筹。扭转目前碎片化的治理所导致的资源使用低效率问题，探索建立多部门共同参与、协同治理的有效机制。面对致贫原因的多元化和新时期减贫的新特点，培育综合性的治理结构和治理体系，加强制度结构层面的建构，推进扶贫制度的供给侧改革，以适应和跟上社会全面发展的脚步。