论北京市疏解非首都功能与积分落户

摘 要：北京作为城区人口超过千万的特大城市之一，近年来，一方面基于首都功能的集聚效应，城市吸纳能力强，北京人口增长过快。另一方面，北京市人口承载力有限，城市吸纳能力和承载能力之间矛盾突出，由此引发了一系列的 “大城市病”问题。为疏解非首都功能，疏散中心城区人口，北京印发《北京市积分落户管理办法（试行）》。通过建立指标体系，对申请落户的非户籍常住人口的条件进行量化，并对每项指标赋予一定分值，总积分达到规定分值的人员可以申请落户。

关键词：积分落户；疏解非首都功能；户籍改革

引言：

利用职住区域导向指标疏解北京中心城区人口北京亟待解决的问题是疏解非首都功能，疏散中心城区人口。非首都功能就是没有包含在目前北京城市功能定位中的功能。北京城市功能定位屡经调整，最新的北京城市功能定位为全国的政治中心、文化中心、对外交流中心和科技创新中心。因此，绝大部分学者认为非首都功能就是在这四大城市功能定位以外的城市功能。

疏解非首都功能原因有两个：作为全国仅有的两个城区人口超过千万的特大城市之一，近年来，一方面基于首都功能的集聚效应，城市吸纳能力强，北京人口增长过快。另一方面，北京市人口承载力有限，城市吸纳能力和承载能力之间矛盾突出，由此引发了一系列的 “大城市病”问题。由于人口猛增给北京市造成了交通、水资源等方面的巨大压力以及越来越严重的大城市病，使得北京不得不开始疏解非首都核心功能。

习近平总书记在2017年2月23-24日视察北京城市规划建设指出：疏解北京非首都功能是北京城市规划建设的“牛鼻子”。要放眼长远、从长计议，稳扎稳打推进。北京的发展要着眼于可持续，在转变动力、创新模式、提升水平上下功夫，发挥科技和人才优势，努力打造发展新高地。要以资源环境承载力为硬约束，确定人口总量上限，划定生态红线和城市开发边界。对大气污染、交通拥堵等突出问题，要系统分析、综合施策。北京历史文化是中华文明源远流长的伟大见证，要更加精心保护好，凸显北京历史文化的整体价值，强化“首都风范、古都风韵、时代风貌”的城市特色。

前不久，北京方面还称到 2020 年，常住人口将控制在 2300 万以内。一方面是要推行积分落户，一方面是对常住人口实行总量控制，之间的矛盾显而易见。也就是说，积分落户或许仍将属于奢侈品，不可能完全放开，也不可能降低门槛，只有筛选出最优秀的、最诚信的、最有资格的并且在法律上最清白的外来务工人员，才能有机会脱颖而出。

另一方面，城六区的人口规模，更多地希望被落户在城六区以外。城六区的“人口控制”目标是什么？在北京市的“十三五”规划建议中，除了提出将全市常住人口总量控制在2300 万人以内外，还提出城六区常住人口比 2014 年下降 15% 左右。为解决人多、特别是城市中心区人多的问题，北京控增量、疏存量，发挥非首都功能疏解对人口調控的带动作用，推动“人随产业走、人随功能走”。其中城六区在不断地坚持调整疏解、降低人口密度方面已经取得成效。职住区域导向指标真正发挥疏解北京中心城区人口的作用

北京的首都地位吸引了很多二、三线城市的居民，和农村务工人员。体现了城市社会学相关理论：刘易斯关于人口迁徙和流动的“推-拉”理论。发展中国家并存着两个部门，一个是传统农业部门，该部门技术落后、缺乏资金投入，土地资源稀缺，但劳动力剩余现象突出；另一个部门是现代工业部门，高效率的生产时期获得丰厚的利润，从而得到快速发展。农业部门的种种消极因素形成“推力”，将农业部门剩余劳动力往外推，现代工业部门的种种积极因素形成“拉力”，吸引这些剩余劳动力前来。但首都属性的高级别政治地位属性导致北京城市空间结构分层。

毋庸置疑，首都属性对于北京自身过去的发展肯定发挥了许多积极作用，但在目前的情况下，首都属性的影响已经反过来开始演变为制约北京可持续健康发展和京津冀地区协同发展的因素，疏解北京非首都功能实际上就是排除首都属性对北京城市发展的负面影响。根据首都的内涵，首都属性可分为两个部分：国家形象属性和中央政府所赋予的高级别政治地位属性。所谓国家形象属性，是指首都作为一个国家对外交流和展示的窗口，代表了整个国家在国际上的形象；所谓中央政府所赋予的政治地位属性，指的是作为首都的城市，往往由于是中央政府的所在地，其政治地位较其他同级行政区域要高得多。

中央政府赋予的高级别政治地位对于北京的影响体现在高级别的政治地位使得北京城市扩张更为容易，导致整个城市的空间结构畸形。在北京现有管辖区域中，有许多区县级行政区域是经过行政区划调整，由河北省划入北京市的，如通州、大兴、顺义、平谷、怀柔区和密云、延庆县等。由于北京和河北之间存在巨大的发展差距，在地理上与北京毗邻的河北部分行政区域，如廊坊等地，加入北京市的期望值很高。由于北京和河北之间存在巨区域投入了大量的资金，但是初始发展水平的差距以及发展路径依赖等因素共同作用，使得这些新区域与北京原有区域间的差距难以在短时间内缩小。对京津冀地区的协同发展产生的重要影响。

1.北京过多干预产业演化体系后导致河北省无法发展与北京产业体系相配套的产业。由于国家形象属性的要求，北京市对自身产业结构的演化路径进行强力干预，产业结构的演化速率和路径并没有正常的规律可借鉴，河北省无法像江、浙两省那样通过发展与上海相关配套产业获取发展契机，这直接影响了河北省的发展和京津冀地区的协同发展。

2.首都属性的高级别政治地位使得河北省自身区域利益难以保障。为了保持北京市国家形象属性要求和保持北京市可持续发展要求，过去几十余年河北省在行政空间、经济生产、资源支撑等多方面作出巨大牺牲，却一直未得到相应的补偿。

3.首都属性的高级别政治地位使得地方推进京津冀协同发展进程积极性不高。导致京津冀三地地位不平等，区域合作难以进行。在京津冀协同发展这样一个利益重新分配过程中，势必存在不同级别政府、不同部门间的各种工作难点和可能的冲突。

北京周边区域的官员可能会为了顺利获得政治晋升而不愿意推行在京津冀协同发展过程中可能会与上级政府出现冲突的工作，从而影响京津冀协同发展整体推进。

因此更要实行京津冀协同发展，核心是京津冀三地作为一个整体协同发展，要以疏解非首都核心功能、解决北京“大城市病”为基本出发点，调整优化城市布局和空间结构，构建现代化交通网络系统，扩大环境容量生态空间。

积分落户政策是疏解北京中心城区人口的举措，与之相矛盾的是，目前北京市正在控制人口规模的增长。

当前中国户籍制度改革面临的主要难题：户籍制度改革的顶层设计体系尚不完善；现行公共服务体制与深化户籍制度改革矛盾较大；现行土地制度对进一步深化户籍制度改革制约较大；大城市及特大城市户籍制度改革矛盾集中；解决存量流动人口的相关改革问题难度较大；户籍制度改革成本分担机制的合理设计缺位。

2016年8月，北京印发《北京市积分落户管理办法（试行）》。至此，北京、上海、广州、深圳等市区常住人口超千万的超大城市，均已提出或实施各自的积分落户指标体系。所谓积分落户政策，就是通过建立指标体系，对申请落户的非户籍常住人口的条件进行量化，并对每项指标赋予一定分值，总积分达到规定分值的人员可以申请落户。积分落户指标体系由合法稳定就业、合法稳定住所以及教育背景、职住区域、创新创业、纳税、年龄、荣誉表彰、守法记录指标组成。其中，职住区域指标及分值相关规定是：“自本办法施行之日起，申请人居住地由城六区（东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区）转移到本市其他行政区域的，每满1年加2分，最高加6分。申请人就业地和居住地均由城六区转移到本市其他行政区域的，每满1年加4分，最高加12分。

北京要求的社保缴费年限与上海一致，均为 7 年。北京不完全唯学历论，照顾了方方面面社会各界普通民众的需求，更看重一个人长期在北京工作所做的贡献，很多人都有机会落户。北京市积分落户的导向指标中，分数从高到低依次是：博士 37 分、硕士 26 分；省部级劳模、道德模范等荣誉 20 分；45 周岁以下 20 分；职住（就业地—居住地）由城六区迁往郊区 3 年积 12 分；创新创业奖励最高 12 分；纳税投资奖励 6 分。45 周岁以下加 20 的分值排在第三位，也是个大数。

上海强调博士和高端人才，北京更多地给普通劳动者落户机会。上海规定，持证人年龄在 56 ～ 60 周岁，积 5 分；年龄每减少 1 岁，积分增加 2 分。在上海年龄指标最高分值 30 分。但在北京，不超过 45 周岁，只能加 20 分。学历方面，北京规定：大学专科（含高职）10.5 分，研究生学历并取得硕士学位 26 分，研究生学历并取得博士学位 37 分。而在上海，学士、硕士和博士能够分别获得 90、100、110分。这意味着，在上海博士毕业生很容易就能够取得上海户籍，而在北京，要难得多。

上海的專业技术职称和技能等级指标的分值比博士还高，达 140 分，这也是上海落户积分项目的最高分值；而高级专业技术职务的分值在北京的征求意见稿中，还可加 5 分，但在《管理办法》中已经不见踪迹。

北京从“逆势减分”变成“顺势加分”，“城六区”外落户导向明显上海仅规定有行政拘留和一般刑事犯罪记录行为的减分。而在北京，除行政拘留外，还专门规定有涉税违法行为记录的个人、企业法人和个体工商户经营者，申请积分落户的，条记录减 12 分。《管理办法》规定，申请人居住地由城六区转移到本市其他行政区域的，每满一年加 2 分，最高加 6 分。申请人就业地和居住地均由城六区转移到本市其他行政区域的，每满一年加 4 分，最高加 12 分。通过职住区域等指标进行人口疏解，吸引中心城区人口和优秀外来人口到北京城六区以外落户，控制中心城区人口数目。真正达到疏解北京非首都功能，促进京津冀协同发展。

参考文献

[1]刘易斯的二元经济结构理论

[2]习总书记在在中央财经领导小组第九次会议上发言

作者简介

韩悦然（1990-），女，蒙古族，内蒙古呼和浩特，中国民航机场建设集团有限公司，研究方向：机场设计总图专业。

（作者单位：中国民航机场建设集团有限公司）