我国乡村治理的发展历程探析

摘 要：习近平总书记在党的十九大报告对乡村治理提出了新的要求，要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。中国乡村社会传统的“乡绅治理”就是上千年来基层自治的实践。在近代因为国家受到帝国主义侵略，政府仅为了汲取乡村社会资源而将权力深入到基层，并没有完全将国家权力进入乡村。而中国共产初心为人民，团结群众、依靠群众、为了群众，在革命时期把农村作为革命根据地建设，以及建国后对乡村的治理。

关键词：乡村；治理；发展历程

一、封建社会的乡绅治理

在封建社会，乡绅由一批在乡村具有影响力的人物构成，包括卸任的官僚、暂居乡里的官员、有文化的地主、有名望的宗族元老等。在高度中央集权的封建社会，皇帝拥有着最高的权力，但在中国各地农村却有一些独特的信仰。封建社会建立的是政治权力和文化权力相兼容的统治秩序，但这种秩序始终未能深入到农村地区，“皇权不下县”正是封建社会的真实写照。乡绅治理正是在这样的历史环境中产生，乡绅在国家权力介入乡村社会发挥着特殊的整合与治理功能。首先，乡绅治理可以促进基层自治。在信息传播不便的古代，乡绅联系着村民和官员，由乡绅组成的阶层委员会既可以实现自我管理、自我服务，又能将上级交代的任务落到实处。其次，乡绅治理可以节约行政成本。乡绅多是当地人贵族，不在乎国家俸禄可以全身心投入到乡村管理中，既能最大限度为中央提供支持，又能带领当地村民创造财富。最后，乡绅治理可以凝聚乡村力量。乡绅多受儒家文化的影响，在乡村的自我管理过程中带有很强的伦理色彩，形成了一个地方的乡规民约，对加强乡村的团结、村民的自我认同起了很大的促进作用。

在现代社会，乡绅已退出历史舞台，但乡村依然存在。回顾数千年的历史，乡绅治理是乡村稳定与发展的重要原因，乡村自治的模式依然是基层自治的必然选择。现代社会不同于封建社会的“人治”，在汲取优秀的传统基层治理经验的同时，又要将法治思想融入其中，避免权大于法的现象。

二、近代的经纪模式

近代以来，在国内外双重压迫下，乡绅治理模式便逐渐衰落，取而代之的是一种所谓的经纪模式。在这种模式下，国家为了增强对乡村资源的汲取，依靠一些经纪人来将国家权力深入到基层。这些经纪人只是做为国家管理乡村的代理人，垄断着乡村和官府之间的联系，这就使乡村集体自身拥有的权威变成了官府的授权。经纪人为了维护自己的地位，一方面以官府的名义在乡村谋取私利，另一方面又向官员贿赂。使得国家在依靠经纪人来增收赋税并实现对乡村的统治同时，又失去了对经纪人的控制，无法完全使国家权力进入乡村。

近代中国需要将乡村社会纳入到国家治理的范围中，建立相应的机构和制度管理乡村社会。但国家只是为了汲取乡村的资源，利用乡村的权威帮助其完成任务。这种经纪模式下，经纪人不属于国家和乡村社会的治理机构，使得近代对乡村社会的治理一直瘫痪，农民一直處在国家和经纪人的剥削下。建国后，国家的权力到达乡村，废除了乡村社会的剥削制度，解放了农民，乡村社会逐渐发展起来。

三、建国以来乡村治理的阶段性发展

在新中国成立后，党和国家一直注重对乡村社会的发展，在乡镇的政权制度建设方面，大致经历了乡与村政权并存、乡政权制、人民公社制和乡政村治四个阶段。除了在乡与村政权并存时期，我国的国家政权到乡为止，生产队、村委会都是等组织都不属于政权组织。乡镇的工作人员属于国家公务员，其工资和福利由国家财政担负；而村级干部则是农民身份，其补贴和待遇主要由村里提供。这是区分乡村两级干部及乡政和村政的一个重要标志。

1950年政务院颁布的《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》规定：乡与行政村，同为农村基层行政区划。乡、行政村是该行政区行使政府职权的机构，由同级人民代表大会选出正、副乡（村）长和若干委员。在过渡时期，乡村由国家政权直接管理，有利于消灭乡村社会的剥削制度和剥削情况，为实现人民民主创造一个良好的社会环境；乡村在国家政权的直接管理下，有利于社会主义成分的建立，实现三大改造。

1954年新中国颁布了第一部《宪法》，《宪法》规定乡、民族乡是农村基层行政区划，乡政权是农村基层政权，是国家政权的有机组成部分。乡以下的治理单位是自然村，自然村不属于国家政权组织，村庄治理的公共权力由党支部和上级派下来的工作组行使，不过这种结构在5年后就被人民公社所取代。

按照“一大二公”和“党、政、军、民、学统一”原则建立的人民公社，是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式。人民公社分为三级组织，公社是农村各项工作的领导机关；大队是公社的执行机关，也是一个上传下达的组织；生产队是社员经济和政治生活的基本场所。这三级组织中的管理机关为社员代表大会或社员大会选举产生的管委会。这种治理结构使国家权力进入乡村社会的每个方面，强化了国家对乡村的控制。但村民在这种体系下村民的政治生活多是被动参与；在生产方面也容易造成部分村民投机取巧，养成不劳而获的习惯，降低村民的劳动积极性。

1983年，中共中央和国务院改变了人民公社的模式，作出了政社分开，建立了乡政村治的模式。把原来的公社改变成一个乡或者两三个乡；或者把公社改变为区，大队改变为乡。改变之后乡镇属于国家行政体系，乡镇的工作人员属于国家公务员；村委会是基层群众自治组织，由村民直接选举产生村委会干部，村委会干部的待遇由村集体提供。这种模式是对人民公社的否定，从制度上改变了人民公社时期对乡村社会造成的负面影响，使乡村治理结构走向不断完善的发展道路。

参考文献

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作者简介

向渝（1995-），男，汉族，重庆人，研究生，重庆师范大学马克思主义学院。

（作者单位：重庆师范大学 马克思主义学院）