部门整体支出绩效评价的改革研究

■/许安拓 梁 洁

一、引言

国际上最早实行预算绩效管理的是在1949年的美国，随后便是菲律宾等其他国家开始引入绩效预算，而我国引入绩效预算的时间较晚，约在20世纪90年代预算支出绩效评价渐渐萌芽，但真正意义上的预算支出绩效评价是在21世纪初，换句话说，预算支出绩效评价仅在我国发展了近20年。在过去的20年中，我国的预算支出绩效评价大致经历了三个阶段，即分散性的预算支出绩效评价初步试点阶段、统一制度规范下的预算支出绩效评价试点阶段和财政支出绩效评价常态化阶段。特别从2011年以来，预算支出绩效评价逐渐常态化，并且财政部颁布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，它已成为当前我国开展财政支出绩效评价工作的指导性文件。这在上层建筑方面为开展预算支出绩效评价奠定了坚实基础。更重要的是2014年新《预算法》的通过意味着国家以法律的形式加强公共财政预算收支中的绩效管理。

为了提高财政资金的使用效益，近几年，部门预算支出绩效评价工作正在全面展开，各预算单位按照“花钱必问效，无效必问责”的要求对财政资金的使用进行绩效评价，一是对项目支出的绩效评价二是对部门整体支出的绩效评价，并且自评与第三方评价同时采用。项目支出绩效评价的范围较小，一般是针对具体的项目，项目支出的产出数量、质量都能有相应的确切指标可以衡量。如今项目支出的绩效评价已经有所提高并逐渐成熟，并形成了全面的共性指标评价体系。随着预算管理体制改革的不断深入和预算绩效管理理念的推广，项目支出的绩效评价不能再满足预算绩效管理的需要，而部门整体支出绩效评价是未来的关键方向，在预算绩效管理中有着重要的作用。

二、部门整体支出绩效评价改革的必要性

（一）部门整体支出绩效评价的内涵、特点

部门整体支出除了涵盖项目支出以外，还存在着基本支出，即是指维持单位日常运转所需要的支出，包括人员支出和公用经费支出。所以，部门整体支出绩效评价是财政部门和各预算单位运用一定的评价方法和标准，在重要项目支出绩效评价的基础上，对部门基本支出和项目支出的利用和产出结果进行客观公正的评价。相比项目支出绩效评价来说，部门整体支出绩效评价覆盖的范围更广、层次更高，能够更加准确地反映各部门预算管理内全部资金的投入产出效果，便于强化部门的支出责任和职能履行。

部门整体支出绩效评价有三个主要特征，即综合性、宏观性、政策性。首先综合性是指部门整体支出既包括维持自身运作的基本支出又包括部门履职的项目支出；其次宏观性是指部门整体支出绩效评价不是简简单单地从项目到项目、从支出到支出，而是应当从整个社会来看，部门整体支出的产出结果和履行职能所产生的社会效益，注重以结果为导向，以绩效为理念，实现经济、效率、效益、公平；另外就是政策性，很显然，部门整体支出的绩效评价不论在问题的提出还是在给出的建议都具有一定的政策性指导意义，必须符合国家的方针政策。只有从根本上抓住这三个特点，才能够把握部门整体支出绩效评价的核心。

（二）部门整体支出绩效评价改革的意义

1.纯粹的项目支出绩效评价已不能满足当前预算绩效管理的需要

2014年新《预算法》的颁布标志着预算绩效管理的理念第一次被写入法律。当前的预算绩效管理是一种以结果为导向的预算管理模式，提高了部门的支出责任意识，要求政府部门花最少的钱办更多的事，提供更多更有效的公共产品和公共服务。现已比较成熟的项目支出绩效评价实现了中国预算体制由传统预算向绩效预算转型的初步跨越。项目支出绩效评价仅仅是对财政专项资金的使用过程和产出结果的评价，有时由于项目支出与基本支出的界限存在模糊的情况，很容易造成对项目支出效益的过度夸大。由于当前的预算绩效管理逐步向全面预算绩效管理迈进，并且从广度和深度上都不断地提高，单纯的项目支出绩效评价已经难以满足当前预算绩效管理的需要，所有的部门预算资金都要逐步地进行预算绩效评价，从而有效地掌握各预算部门的资金配置和整体的绩效情况，因此部门整体支出绩效评价已成为各部门各领域积极探索的重点。

2.部门整体支出绩效评价有助于提高预算资金决策及使用效率

党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并且构建现代财政制度是国家治理的重要内容，而改进预算管理制度是构建现代财政制度的重要一环，预算绩效管理的推进是改进预算管理制度的重中之重。而实行超越项目支出绩效评价的部门整体支出绩效评价，是推进预算绩效管理的基本要求。尽管部门整体支出绩效评价范围较广、实施的难度较大，但是中央和地方各部门积极推动整体支出绩效评价。部门整体支出绩效评价是一种面向中长期预算规划的评价，其不仅仅关注项目专项资金的使用效益，更关注的是部门全部预算资金的总量分配、结构分布和职能目标之间的匹配关系，因此，部门整体支出绩效评价能够更全面地掌握部门资金配置的合理性和使用效益，能够为部门预算资金的有效合理分配提供方案，督促其改进和完善预算资金管理。

三、部门整体支出绩效评价存在的问题

部门整体支出不像项目支出只涵盖专项资金，而是包括着全部的部门预算资金，在实行绩效评价的过程中，总存在着主观和客观的问题。像评价主体的专业程度不高、绩效管理的意识淡薄、绩效目标的不规范不合理、绩效指标体系的不精准太笼统、对评价结果的严重忽视等等。

（一）有些单位对预算绩效管理的理解不足

虽然预算支出绩效评价在21世纪初期开始探索实施，但是从财政支出绩效评价的实施以来，部门整体支出绩效评价算是新近之事。由于很多单位绩效管理理念不够深入，整体支出绩效评价很难入手。所有部门都必须努力推进预算绩效管理。但是当前仍然存在很多部门单位绩效管理意识淡薄，有的预算单位无法在预算编制、执行、评价等方面与绩效相匹配，重视预算资金的争取，却对预算资金有效管理不屑；重视资金分配、项目建设，但对绩效评价以轻视；重视资金的支出，却对职能的履行、责任的承担不予理睬。更有很多部门的工作人员，像项目负责人，认为预算支出的绩效评价是财务部门的事情而不配合，只顾着项目的完成而不闻不问绩效考核。可以说很多单位在绩效管理、在履行职能、在承担社会责任方面的理念上存在着很大程度的缺失，从而导致预算绩效管理的方方面面都有不同程度的问题出现。

（二）评价主体专业素质有待提高

与公共政策绩效评价、项目支出绩效评价相比，部门整体支出绩效评价是政府绩效评价中评价难度最大、涉及因素最多、专业要求度最高、综合性更高的一种评价，因此，对于绩效评价主体来说，要做好部门整体支出绩效评价必须具有相当高的专业水准，预算绩效管理知识的广度和深度都应达到更高的层次。当前的绩效评价主体的专业素质参差不齐，有些借调的相关部门的人员参与绩效评价，在评价方法、评价技术、评价分析等方面缺乏一定的专业知识，更有的部门自评中评价主体往往是做做样子应付了事，根本没有相应绩效管理能力。因此，评价主体的专业知识技能需要提高，有条件的情况下可以进行适当的培训。

（三）绩效目标不明确与预算支出的关系不清晰

部门整体支出绩效评价开展的前提就是有明确且合理的绩效目标，绩效目标在预算编制、预算执行、预算监督中都起着重要的作用，所有的预算活动都以实现绩效目标为中心，从而确定绩效评价的合理性和科学性。但是在实际中，很多的部门在设定绩效目标时依据不充分资料不健全，设立的绩效目标往往比较狭隘，比如将某个重要项目支出的绩效目标作为整体支出的绩效目标，或者是将部门年度的工作计划作为绩效目标，而这与预算支出并没有直接的对应关系，这种过于狭隘的绩效目标没有综合性系统性，根本不能对整体支出做出科学客观的绩效评价；另外，有的部门设定的绩效目标过于宏观，例如，某教育单位将绩效目标设定为提高教育质量改善教育环境等，这样的绩效目标适用于所有的教育单位，不具有特色，不能有效地体现部门之间的差异性。过于宏观的绩效目标存在着目标不明确不清晰的问题，这样会造成预算资金安排混乱，部门需要履行的核心职能不明确等问题。

（四）部门整体支出绩效评价的个性指标较少

2013年《预算绩效评价共性指标体系框架》规定了投入、过程、效果等三个一级指标和预算安排、预算执行、经济效益、社会效益和生态效益等二级指标及更多个详细的三级指标，可以说共性指标体系已经比较健全。部门整体支出绩效评价更加注重各部门的资金安排、职能履行，共性的指标体系难以体现出部门之间职能的差异性。实际进行部门整体支出绩效评价中所运用的大都是对共性指标的具体细化，体现部门特殊职能的个性指标还处于空白的状态。各个部门的职能各不相同，有的是政策的制定部门，有的是政策执行部门；有些是专门生产并提供公共产品或服务的部门，其应当产生一定的社会效益，有些是有着一定的经济管理职能，其应当产生一定的经济效益。因此，绩效评级指标是衡量绩效目标实现程度的重要工具，如果这些职能千差万别的部门使用一套指标评价体系，差异性的缺失会使得评价缺乏科学性。

（五）评价结果难以运用

开展部门整体支出绩效评价的重要作用就是提高预算资金的合理配置和使用效率。绩效评价是从事前评价、事中评价、事后评价三个时间段对部门的预算编制执行监督进行着全方位的评价，从中能够发现部门预算资金的使用问题，以便提供出相应的政策建议。开展部门整体支出的绩效评价不是仅仅遵照上级部门的指示，而是切实从部门的整体情况出发发现问题解决问题，提高资金使用效益，提高公众的满意度。但是在实际工作中，部门整体支出的绩效评价只存在于实施的过程中，而其评价结果却无人重视，往往是重视一纸的书面评价，重视评价的分数而忽视预算支出绩效存在的具体问题。过于追求分数的绩效评价使得评价结果难以实际应用，造成绩效负面问题年复一年的出现，这样的绩效评级仅仅是一项形象工程，毫无实际意义。

四、完善部门整体支出绩效评价的政策建议

为加强预算绩效管理理念，部门整体支出绩效评价是一项不可或缺的评价活动。针对上述在实施整体支出绩效评价过程中存在的问题，本文提出以下政策建议。

（一）增强部门对整体支出绩效评价的责任感

部门整体支出绩效评价不仅仅是对部门资金安排的评价，更是要为公众满意度负责，因此，部门工作人员必须增强责任意识和绩效管理的理念。一是部门主要负责人员必须将整体支出中的基本支出和项目支出的界限划分清楚，基本支出和项目支出主要发挥作用的领域不同，两者之间的明确区分有助于整体支出绩效评价的准确性；二是部门工作人员必须有效地安排预算资金，切实把握好预算资金应当带来的经济效益和社会效益，所有部门都应该引入问责机制，责任划分到人，对无责任意识不能依法有效利用预算资金的相关人员追究其责任；三是加强绩效管理理念的宣传教育，提高部门整体支出绩效管理的意识，使部门员工关注部门整体支出的绩效，把握整体支出管理上的政策法规，确保整体支出的运用更加高效。

（二）提高参与绩效评价的工作人员综合业务能力

评价主体在绩效评价过程中的作用非常重要，无论是内部评价主体还是外部评价主体，都应当在绩效评价中做到客观公正，有理有据，技术方法得当。在这其中，所有的绩效评价主体的综合业务能力是起着不可替代的作用。要提高参与绩效评价的工作人员的综合业务能力，一是对于自我评价的预算单位来说，其参与绩效评价的人员应当不定期地参加绩效评价的学习培训，注重理论与实践的相互结合，全方位地跟踪本单位的支出绩效情况，对部门的资产管理、资金配置、效益衡量等做到游刃有余；二是对于财政部门来说，参与绩效评价的人员应当能够做到一眼看穿预算单位不足之处，并能够给出恰当的指导意见，帮助在将来预算资金下达方面更能合理；三是第三方评价机构应当具备一定的绩效评价的资格，加强绩效管理的学习与实践。第三方机构的评估人员应当具有独立性，不能简单地指定第三方评价机构。

（三）提高部门整体支出绩效目标设定的合理性

由于整体支出绩效评价是覆盖面很广、评价难度较高的一种绩效评价，因此各个部门在绩效目标的设定上要更加的谨慎客观，使得绩效目标更具有系统性、相关性、可衡量性和综合性、重要性。一是根据相可靠的部门资料设定绩效目标，绩效目标不应过于笼统或者狭隘。部门设定的绩效目标要有系统性，整个部门一定要有一个总的绩效目标，具有高度的概括性能够体现出部门的总体职能，由于整个部门会有不同的工作分工，每一个细分的工作又应当设定一个绩效考核目标，比如产出指标和效益指标，这些细分的指标都要以总的绩效目标为主线。二是部门设定的绩效目标要与部门的职能有相关性，每一个部门在整个社会的不断运行中都有相应的职能，评价部门整体支出就应当设定相应与职能相关的绩效目标，这样便于评价部门的履职情况，使得部门在运用预算资金的过程中牢记部门的职能，不偏离社会责任。三是要注重绩效目标下的绩效指标的可衡量性，一般的绩效指标应当能进行量化，量化指标能够从数字结果上直接得出评价的结论，但现实中很多的绩效评价不能数字化衡量，这样的情况下，绩效评价结果应当从衡量的角度来分级分档表述。四是绩效目标应当不仅具有综合性更应当具有重要性，不能以一概全更不能眉毛胡子一把抓，要分清楚主次，因此绩效目标的设定既要有综合性又要有重要性。整体支出绩效目标的综合性在于体现整个部门的总体目标，但是由于整个部门涵盖的功能较多，要把所有的与预算支出相关的情况全部涵盖到绩效目标中，显然是不太现实的也是没有作用的，因此，整体支出绩效评价还是应当体现重要性，对于衡量整个部门工作时可以使用综合性的指标评价，对于重要具体工作，使用反映重要性的指标进行评价。

表1 财政预算绩效评价共性指标体系框架

（四）根据部门特点增加个性指标

部门整体支出绩效评价应反映各部门的特点，共性指标无法很好的体现出部门之间的区别，更不能对部门履行职能的责任进行有效的评估。我们国家的中央与地方各个部门之间的职能千差万别，要取得真实且实用的绩效评价结果，必须根据部门特点增加个性指标。比如，像专门制定政策的部门，应当对其制定出来的政策本身及应用广度和应用的效果进行评价；如政策执行部门，应当根据部门实施政策的情况进行评价；像专门提供公共产品和服务的部门，应当对部门的的产出和效益情况进行重点的评价，特别是对社会效益的增加量，还可以针对产品和服务向公众进行调查其满意度，根据满意度的情况进行绩效评价。总之，在建立共性指标基础上，财政部门要根据部门的特点制定个性指标，根据个性指标有针对性地评价各部门的整体支出情况。

（五）强化评估结果的应用

整体支出绩效评价的目的就是帮助部门在资金分配和使用效益、职能履行等方面更加优化，评价的结果能够使部门更加清楚需要纠正的地方。整体支出绩效评价通过对绩效目标的审核、预算的编制情况、预算的执行等方面评价，使用数据或者指标考核，得出评价的结论，并期望结论得到部门的重视，对部门更好履职提供建议。但从目前实际操作来看，有些部门，评价结果一如既往地摆在纸面上，一直未得到重视，且未将评估结果运用改掉部门的缺点。因此，这个问题需要采取一定的措施来促进绩效评价结果的应用。一是建立相应的整体支出绩效评价结果监督机制，并公布评价结果。将评价的结果公布既让公众了解资金的运用情况，又能监督部门履职情况。特别是重要的关乎民生的社会关注度高的重大项目支出绩效评价的基本情况、指标、结果进行公布，且分级次进行公布，将评价结果按照优秀、良好、中等、较差、差等级次进行排序。二是建立整体支出绩效评价结果预算资金拨付相关联的制度。根据评价结果的优秀良好等级次安排预算资金，对绩效评价结果有严重问题且从不进行改正的部门不予资金支持。使用这样的制度来督促部门重视评价的结果并加强评价结果的实施。