切实做好社会救助兜底保障——湖南怀化脱贫攻坚调查

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆到治国理政的突出位置，使我国的贫困治理迎来了历史性的跨越和巨变。五年来，习近平同志亲自挂帅、亲自出征、亲自督战，迅速形成全党全国全社会广泛动员、合力攻坚的良好局面，脱贫攻坚取得决定性进展，贫困人口减少6800多万，易地扶贫搬迁830万人，兜底保障960万人，贫困发生率由10.2%下降到3.1%。中央确定的脱贫攻坚政策组合，大体可分为开发式扶贫政策和保障性扶贫政策两大类。开发式扶贫主要包括产业扶贫、劳务输出、易地搬迁、生态扶贫、教育扶贫、资产收益扶贫、交通扶贫、水利扶贫、电力扶贫、网络扶贫等，重在培育贫困户的自我发展能力，属于“造血”政策；保障性扶贫主要包括健康和医疗扶贫、危房改造、社会保险扶贫、社会救助兜底扶贫等，重在为贫困户提供基本生活保障，属于“输血”政策。对于部分或完全丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的贫困人口，只有采取农村低保等政策性兜底保障措施，才能解决他们的特殊困难。因此，社会救助兜底保障是打赢脱贫攻坚战的最后手段和措施。

一、怀化市兜底保障取得的成效

怀化位于湖南省西部偏南，常住人口492万，总面积2.76万平方公里，是该省面积最大的地级市。怀化既是侗族等少数民族聚集区，又是国家武陵山连片特困地区脱贫攻坚主战场，全市13个县（市、区）全部纳入扶贫开发工作重点县，其中沅陵、中方、辰溪、溆浦、会同、麻阳、新晃、芷江、靖州、通道等10个县为全国集中连片特困县。2013年底，全市共识别建档立卡贫困人口87.23万人，贫困村1237个。截至2017年底，累计脱贫63.99万人，贫困村退出521个，贫困发生率从20.8%下降至6.2%。

无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的重病人、残疾人、老年人等，是脱贫攻坚中最需要帮扶的困难人群。怀化市对兜底保障高度重视，从完善政策、提高标准、加强衔接、精准认定、帮扶关爱等方面切实兜住脱贫攻坚底线。一是研究具体落实举措。按照湖南省人民政府印发的《社会保障兜底脱贫对象认定工作方案》，怀化各区县均制定了具体政策，明确将无劳动力或者丧失劳动能力的家庭、因残重度贫困家庭、因病重度贫困家庭、因灾或意外事故造成重度贫困的家庭，以及因其他不可抗拒原因导致家庭无劳动力、无经济来源，无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的重度贫困家庭列为兜底脱贫家庭。怀化还结合实际制定了《关于做好“三无六零”人员兜底脱贫工作的实施意见》，将无劳动能力、无生活来源、无法定赡养扶养人或其赡养扶养人确无赡养扶养能力的60周岁及以上老年人纳入特困救助供养范围。二是组织开展排查认定。组织力量对全市农村建档立卡特殊困难家庭进行排查，不落一户、不漏一人，确保“应保尽保、应退尽退”，纠正了一批拆户保、保人不保户等问题。到2017年底，怀化未脱贫的26万建档立卡贫困人口中，已有57836人纳入社会救助（其中纳入农村低保56635人，纳入城市低保102人，纳入特困救助供养1099人）。三是利用大数据精准认定兜底保障对象。建立并完善社会救助家庭经济状况核对平台，利用分散在公安、住建、人社、国土、税务、金融等部门和机构的户籍、车辆、住房、公积金、存款、证券、保险等信息，开展收入财产信息比对，极大提高了对象认定准确性，避免了一些假“贫困户”。三是提高兜底保障标准。全市13个县（市、区）目前兜底保障水平多数超过3200元/年，其中通道、鹤城、麻阳、新晃兜底保障标准在3600元/年以上。农村低保标准全面超过国家扶贫标准（2952元），实现了与扶贫开发的有效衔接。四是建立关爱保护机制。为解决兜底对象医疗保障问题，在100%资助建档立卡贫困人口参加新农合的基础上，怀化市进一步提高门诊和县级以上住院基本医疗费用新农合报销比例10个百分点；对因患大病无力支付医疗费用的贫困人口给予大病再次保障，并将大病保险起付线降低50%，有效提高了兜底保障能力。同时，怀化动员社会力量，采取多种方式对兜底保障对象生活、教育、住房、急难等问题，有针对性的提供救助帮扶，共惠及困难群众8.12万人次，帮扶资金9481万元。

二、调查发现的突出问题

怀化山地、丘陵多，贫困村、贫困户大都分散在山区，可用土地少，交通不便，挣钱门路窄，家庭保障能力弱，一旦遇到残病灾等情形，就会陷入贫困。虽然怀化市兜底保障工作成效显著，但也还存在着一些问题，不少带有普遍性。

（一）对社会救助和兜底保障的关系认识上有误区。社会救助是一个长期性的制度安排，目标是为所有生活陷入困境的公民提供基本生活保障，包括城乡居民，也包括未纳入建档立卡的困难群众。脱贫攻坚中的兜底保障瞄准的是建档立卡农村贫困人口，重点是保障部分或完全丧失劳动能力的困难对象。2017年9月，民政部、国务院扶贫办印发《关于进一步加强农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的通知》（民发〔2017〕152号），明确要求各地“不应将农村低保覆盖面硬性降低到2%或3%”。调研发现，怀化不少县存在着极力压低低保覆盖面，以免影响脱贫摘帽的倾向。目前全市农村低保覆盖面仅2.1%，芷江县仅1.7%，远低于全国农村低保覆盖面4.6%。中方县白良村，最多的时候有50多户低保对象，现在仅有15户。这种在对象覆盖上简单将社会救助与兜底保障划等号的倾向，带有一定的普遍性，存在着“应保未保、应兜未兜”的隐患。

（二）兜底保障的政策措施还不够完善。以低保为例，根据《社会救助暂行办法》，只有家庭人均收入低于低保标准的才能享受低保政策。一些建档立卡贫困户人均收入超过了当地低保标准，即使家里有重病、残疾、老年人等部分或完全丧失劳动能力的人员也不能单独纳入低保，实际上无法通过兜底政策给予保障。通道县琵琶村建议适当放宽低保政策，把哪些贫困家庭中无劳动能力人员也纳入低保。兜底保障的政策边界模糊，特别是适用低保政策还是特困供养政策，规定的不清楚。根据《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号），凡无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，均可申请特困救助供养。怀化市在兜底保障工作中，仅强调对“三无”人员中年满60周岁的老年人给予兜底保障，对其他人员没有给予足够的重视。

（三）兜底保障的能力明显不足。一是兜底保障水平不高。尽管近些年怀化农村低保标准提高较快，但仍属低水平。2017年怀化平均农村低保标准3276元/年/人，是湖南省农村低保平均标准的85.6%、全国农村低保平均标准的76.1%。中方县农村低保标准仅3024元。二是特困人员供养机构设施落后。不少敬老院没有养护型床位、护理人员严重不足、升级改造资金缺乏，严重限制了机构服务能力。三是医疗问题突出。目前纳入兜底保障的建档立卡户，基本上家里都有重病人、残疾人等。如果能够从根本上解决医疗问题，绝大部分兜底家庭生活是有保障的。怀化市尽管开展了医疗救助试点，采取了不少有效措施，但总体看贫困人口的医疗负担还比较重，因病致贫、因病返贫突出。

（四）兜底保障政策的执行存在不平衡性。由于制度目标、识别标准、认定程序等方面的差异，目前怀化建档立卡贫困人口与农村低保、特困供养对象的重合率还比较低。大量符合条件的贫困家庭并没有纳入建档立卡。目前全市共有农村特困人员21258人，仅有1099人纳入建档立卡，占比仅5.2%。在兜底对象识别方面，有的县掌握尺度宽，把独女、两女外嫁困难户纳入低保或特困，有的县则不允许纳入。低保标准各县差异也较大。社会救助政策与脱贫攻坚政策在执行上也存在不平衡问题，尚未实现无缝衔接。

三、加强和改进兜底保障的政策建议

党的十九大对打好精准脱贫攻坚战做出全面部署，要求完善低保和社会救助制度，兜底线、织密网、建机制，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。未来三年，全国还有3000万左右的贫困人口需要脱贫，怀化市未脱贫人口中因病、因残致贫比例较高，兜底保障任务艰巨。针对调研中发现的问题，提出以下政策建议。

一是进一步明确兜底保障的内涵。鉴于兜底保障在脱贫攻坚战略中的重要性，以及各地对此认识上的分歧，建议进一步明确兜底保障的内涵，即对于部分或完全丧失劳动能力的贫困人口，要及时纳入最低生活保障或特困救助供养，发生突发性困难的及时给予临时救助。同时，对这部分人员要通过资助参保的方式解决其养老、医疗；通过危房改造或易地搬迁解决其住房问题。

二是抓紧完善兜底保障的政策措施。未脱贫的建档立卡贫困家庭中，不少都有重病、重残人员，建议调整农村低保“按户保”的政策规定，将这部分无劳动能力人员单独纳入低保。对于事实上无人照料的老年人、残疾人等，建议参照特困人员供养政策，通过政府购买服务为他们提供照料看护服务。据不完全统计，怀化市需要纳入低保的这部分人员大约7000人左右，加上已经给予兜底保障的，约为6.5万人左右，财政压力不大。

三是进一步有效衔接农村社会救助与扶贫开发政策。扶贫开发主要针对有劳动能力的贫困人口，社会救助为部分或完全丧失劳动能力且无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的贫困人口提供兜底保障。只有政策上无缝衔接，才能使脱贫效果最大化。建议进一步加强农村社会救助与扶贫开发在对象认定、政策共享、日常管理、收入监测等方面的衔接，特别是要建立民政部门与扶贫部门的信息化比对机制，实现信息互通、数据共享，形成政策合力。

四是建立兜底保障水平动态调整机制。在兜底保障上，既要尽力而为，又要量力而行；既不能兜得太高，也要确保贫困人口的基本生活。建议更好发挥省级人民政府在社会救助标准制定方面的统筹作用，指导各地根据经济社会发展水平科学测算标准，平衡各地差距。可以当地人均可支配收入或人均消费支出的一定比例作为测算低保标准的依据，一年调整一次，确保低保标准动态达到或高于扶贫标准。其他救助标准以低保标准为参照测算。

五是加快发展农村公共服务。制约农村自我发展能力的重要因素是公共服务落后，与城市差距较大，特别是公共医疗服务、社会福利服务、公共文化服务、公共信息服务等。只有公共服务水平上去了，兜底保障才能兜得住、兜得牢。因此，必须加大上级财政转移支付，减免地方配套，实施社会服务兜底工程，切实加强贫困地区，特别是深度贫困地区的公共服务建设，从根本上提升贫困地区公共服务水平。

六是统筹推进城乡兜底保障。在加强脱贫攻坚兜底保障时，还要注意考虑两个问题：（1）城乡统筹发展问题。目前扶贫工作主要聚焦农村地区，城市贫困治理主要依托社会救助。在健全完善并实施农村社会救助制度时，一定要统筹发展城市社会救助，使城市贫困人群也能看到希望，生活也能得到保障。（2）打赢脱贫攻坚战之后的政策可持续问题。2020年打赢脱贫攻坚战，并不意味着贫困就消亡了，贫困人口就不存在了。绝对贫困问题解决了，相对贫困问题还将长期存在，新贫困、脱贫再返贫等问题也将长期存在。必须着眼长远，着力推进社会救助法治化、制度化、标准化、科学化，使之在2020年之后依然能为困难群众兜住底、兜牢底。