中国国家矿山公园现状研究

甄 莎，高伟明，张忠慧

(1.中国地质大学(北京)地球科学与资源学院，北京 100083；2.河南工业大学管理学院，河南 郑州 450001；3.河南省山水地质旅游资源开发有限公司，河南 郑州 450001)

矿山公园是以展示矿业遗迹景观为主体，体现矿业发展历史内涵，具备研究价值和教育功能，可供人们游览观赏、科学考察的特定空间地域[1]。建立矿山公园的目的包括三方面：一是保护矿业遗迹，使不可再生的重要矿业遗迹资源得到永续利用；二是促进科学研究和科学知识普及，弘扬矿业文化，通过矿业遗迹，充分展示我国社会文明史的客观轨迹和灿烂文化，同时可以将矿山生产建设中发生的矿山事故、造成的地质灾害和对生态环境的破坏作为生动的教材，对游客和后代进行生态环境教育；三是促进当地经济发展，矿山公园作为一种旅游资源，是资源枯竭城市转向旅游城市的重要举措，可以促进当地就业，带动相关产业的发展[2-3]。

矿山公园经过近20多年的发展，取得了骄人的成绩，也存在着一些潜在问题，在生态文明体制改革和全域旅游等新形势下，矿山公园究竟该如何发展成为亟待研究的问题。本文从矿山公园的发展阶段、现状、问题和解决对策及发展趋势等方面，对矿山公园进行研究，以期对矿山公园的发展提供理论基础和方向性建议。

1 中国矿山公园发展阶段

2004年11月国土资源部发布了《关于申报国家矿山公园的通知》(国土资发〔2004〕256号)这标志着矿业遗迹的保护和矿山环境的治理向前迈出了新的步伐，2010年第二次申报国家矿山公园提出“建设特色矿山公园”对矿山公园的建设指明了方向。根据这两次重要事件，将国家矿山公园发展分为三个阶段：第一阶段是2003年以前的萌芽阶段；第二阶段是2004～2009年的起步与早期发展阶段；第三阶段是2010年至今的特色开发阶段。

1.1 中国矿山公园的萌芽阶段(2003年以前)

中国矿山公园的萌芽阶段依次经历了废弃矿山治理与景观恢复、工业遗址旅游和地质公园时期。国内有记载的最早的矿山治理与保护发生在清朝末年，陶浚宣对位于绍兴东湖的废弃矿山进行了治理与开发，根据矿山遗迹的形状与布局，结合当地自然环境，设计建设了亭台、拱桥、花园等多处园林景观。当代废弃矿山景观恢复起步较晚，20世纪50年代和60年代，由于我国处于经济发展初期，有关生态恢复环境保护的研究处于起步阶段。20世纪70年代，国内开始摸索采矿废弃地的再利用问题，基于植被恢复的生态学理念，一些矿区开始尝试利用生态景观建设与环境保护技术对矿山废弃地进行改造，主要运用回填复垦和植被重建的方法改造矿山废弃地的生态环境条件，而没有重视矿业遗迹的保护和利用。

20世纪80年代以后，国内开始注重矿业遗迹的保护和开发。1987年，在《关于建立地质保护区规定的通知(试行)》(地发〔1987〕311号)中，首次提出建立采矿遗址保护区。同时，随着旅游业的逐步兴起和快速发展，矿山废弃地的治理融入了旅游观光等内容，继而出现了矿山公园的雏形和具体实践，开启了工业遗址旅游的阶段[4-8]。

2000年国土资源部发布的《关于申报国家地质公园的通知》(国土资发〔2000〕77号)中指出，将“具有特殊学科研究和观赏价值的岩石、矿物、宝玉石及其典型产地”作为地质遗迹景观主要内容之一，自此，矿业遗迹景观都包含在地质公园景观之中。如2000年第一批的四川自贡地质公园就保存有世界最早的采盐油气井；2003年第四批的广东佛山西樵山国家地质公园也将明代采石遗迹列为主要的矿业遗迹进行保护。因此，在萌芽阶段虽然没有提出具体的矿山公园概念，但废弃矿山治理与景观恢复、工业遗址旅游和地质公园建设等为矿山公园的诞生提供了丰富的理论与实践基础。

1.2 中国矿山公园的起步与早期发展阶段(2004～2009年)

2004年，为有效保护和科学利用矿业遗迹资源，弘扬悠久的矿业历史和灿烂文化，加强矿山环境保护和恢复治理，促进资源枯竭型矿山经济转型，国土资源部发布了《关于申报国家矿山公园的通知》(国土资发〔2004〕256号)，第一次明确提出矿山公园概念，正式命名了国家矿山公园(national mine park of China)，启动了国家矿山公园的申报与建设工作，并于2005年8月评审批准了唐山开滦、河南南阳、内蒙古额尔古纳等28个申报单位的国家矿山公园建设资格，标志我国开始正式设立国家矿山公园。

2006年1月，《关于加强国家矿山公园的通知》(国土资发〔2006〕5号)中进一步强调要做好国家矿山公园建设，并提出要将矿山公园建设与矿山环境恢复治理工作紧密结合，各地在开展矿山环境恢复治理工作的同时，在有必要、有条件的地区，要开展重要矿山的自然、文化遗迹的保护和相关服务性设施的建设，使矿山环境恢复治理和矿山公园建设有机结合起来，发挥其更大的综合效益。2007年，具有标准规范和实践指导意义的《中国国家矿山公园建设工作指南》颁布。

此阶段中国矿山公园开发主题以展示生态环境恢复治理效果和矿业遗迹景观如相关采矿工具、矿业制品等为主，辅以人文自然景观，以旅游观赏功能为主的同时，融入矿业科普教育功能，基本实现了矿山公园的功能标准，但开发形式单一，各个公园特色不突出[9-14]。如黄石国家矿山公园设计中，通过种植乡土植物和耐贫瘠、耐干旱且有特色的植物和打造农家蔬菜园和百草园等手段来恢复矿山公园生态环境。将质量较好的厂房改为餐厅、咖啡厅、宾馆、娱乐室、健身房等，对煤气罐、避雷针和废弃油罐进行装饰。对其采矿形成的444 m的“世界第一高陡边坡”“亚洲第一大天坑”进行保护，在其周围设置了多个观景点，点保护或设置博览园，保护园区内现存的铁轨、矿运汽车、斜钻等工业遗留设备[15]。

河北开滦国家矿山公园规划主题则是在旅游的基础上，融入当地文化概念，充分体现矿山景观和老唐山市的民俗特色，其由位于东北部的以矿山文化为主题“中国北方近代工业博览园”和位于西南部的以“老唐山风情小镇”生态公园组成[16]。

1.3 中国矿山公园特色开发阶段(2010年至今)

随着矿山公园开发与建设工作在全国范围内的普及，特色模糊的单纯以旅游观光为主的矿山公园开发模式逐渐失去吸引力。2010年，国土资源部在第一批国家矿山公园规划与建设的基础上，总结经验与不足，提出要建设具有特色的国家矿山公园，并审批了第二批国家矿山公园资格。

自此，矿山公园开发主题开始向特色化和综合化发展。在保护矿业遗迹与生态恢复的基础上，充分挖掘矿业遗迹资源的独特性，结合矿山公园当地的风土人情、民俗传说的文化内涵，通过旅游规划设计、矿业科普、品牌树立等手段，将矿山公园包装成一个集观光、娱乐、科普、休闲、度假等多功能为一体的综合型公园，使矿山公园实现矿业遗迹、自然景观和人文景观的和谐统一，塑造自身特色品牌[17-19]。矿山公园开始由单一的“观光型”或“科普型”向“综合型”“特色型”矿山公园转变。矿山公园的管理者也在运营中对自身的模式进行有益的探索，提出度假型矿山公园、养老型矿山公园、矿山公园文化产业园等理念。如第二批的湖南宝山国家矿山公园是一座典型的综合型矿山公园，设置了矿山风情街，包含食、住、行、购、娱五大旅游要素。此外，子龙训练营除了满足观光旅游外，还可以用作户外拓展，跑马训练场供游客训练，屯兵营可以作为露营场地。矿冶博览园除了满足观光科普功能外，也可以承办各种电视节目和节庆活动[20]。而第三批的湖北宜昌樟村坪国家矿山公园则是一座特色型矿山公园，其规划中遵循“科学保护、体现特色、整体开发、立足实际”的理念，结合矿业遗迹资源特点和实际发展状况，与周边其他旅游景区进行整合，因地制宜，科学开发，力求建成全国首座“磷矿主题生态矿山公园”[21]。

2 矿山公园建设现状与存在问题

2.1 矿山公园建设现状

截至2017年底，国土资源部公布了四批次共88家国家矿山公园(资格)，分别于2005年8月批准了28家、2010年4月批准了33家、2012年12月批准了11家、2017年12月批准了16家。前三批的72家国家矿山公园正式命名33家、批准国家矿山公园建设资格38家、取消建设资格1家。

目前，88家国家矿山公园的矿山类型主要包含煤炭类22家，非金属矿类21家，金矿类14家，铜矿类7家，铁矿类6家，其他金属矿类13家，石油类5家，如图1所示。由国家矿山公园类型分布可以看出，目前国家矿山公园主要以煤炭类、非金属类和金矿类为主，类型分布较为集中。这主要是由于这些矿山公园开展工业遗迹旅游较早，有较为成熟的矿山环境治理和旅游开发经验，同时由于这些类型的矿山在开采时候带来的生态环境破坏程度较大，政府对其治理也较为重视。为了有效解决各类矿山生态保护修复的问题，并给游客带来不同的游览体验，获取更多的科普知识，我国国家矿山公园的类型还亟需丰富。

图1 国家矿山公园矿山类型分布图

我国国家矿山公园的空间分布为广东省7家，黑龙江省、内蒙古自治区、湖北省和江西省均为6家，湖南省和浙江省为5家，北京市、河北省和山东省为4家，吉林省、甘肃省、河南省、安徽省、福建省和重庆市为3家，辽宁省、山西省、江苏省、广西壮族自治区和四川省为2家，新疆维吾尔自治区、陕西省、宁夏回族自治区、贵州省、云南省、青海省和海南省各1家，见表1。由此可以看出，我国矿山公园主要分布在矿产资源丰富和矿业开发历史悠久的地区，空间聚集度高，受自然条件和经济发展水平及拟建地政府部门和矿业企业的认知水平等因素的影响[22]，大部分矿山公园集中在东部和中部省份，西部省份较少，国家公园整体分布不均衡。

2.2 矿山公园发展中存在的问题

从已开园的国家矿山公园情况来看，前三批的72家国家矿山公园正式命名的才达到33家，不及总批准建设资格的一半，甚至还有1家被取消建设资格。可见矿山公园建设困难重重，存在很多问题。

表1 国家矿山公园空间分布

2.2.1 矿山公园管理体制不健全，相关法律法规不完善

截至2018年3月底，国土资源部仅在矿山公园申报中，要求地方必须成立矿山公园管理委员会和矿业遗迹保护领导小组，对矿山公园具体的管理体制和管理机构仅在规划技术要求文件中提出，对机构的规格、体制、人员编制等核心问题上没有具体要求。由于缺少上位文件，导致各地市成立的矿山公园管理机构与管理形式五花八门、多种多样。归纳起来，主要有三种方式：第一种是由政府统一管理，即由政府成立专门的事业单位，单独设立矿山公园管理机构；第二种是行业管理，即归属于行业局管理，如国土局、旅游局、林业局；第三种是委托管理，即政府委托风景名胜区管理局或景区代管。即使设置专门的矿山公园管理常设机构，但缺少明确的职能部门导致随着矿山公园的建设的推进，在监督管理、招商引资、策划和宣传方面，不知道管什么，怎么管。

同时，矿山公园建设需要矿产、旅游、规划、环境保护、文化、建设等多个部门的参与，由于不同部门的利益不同，需求不同，很容易在矿山公园的保护与开发中产生矛盾，目前还缺少一个强有力的上级综合机构来进行协调。这种不健全的管理体制造成矿山公园建设遇到问题时没人管，有利益时抢着管，多重领导导致公园建设无所适从，规划设计方案来回变更，导致工程施工期长，建成后的效果也大打折扣。

法律法规方面，国家在《地质遗迹保护管理规定》《矿产资源法》等相关的法律法规中，对矿业遗迹保护和矿山生态治理均作出了规定。国土资源部印发的《国家矿山公园申报工作指南》(2004)、《中国国家矿山公园建设工作指南》(2007)等规范性文件对国家矿山公园申报、审批、建设管理方面作出指导。但目前我国尚未出台专门针对矿山公园保护与开发的法律法规或者管理办法，而且现存的国家公园规范性文件对矿山公园建设虽具有指导性意义，但在具体细则上显得不够具体完善。同时，也缺少矿山公园建成后管理方面的法律法规文件。

2.2.2 开发主体单一，资金投入不足

矿山公园建设应该是一个多方参与的过程，但目前我国矿山公园建设一般都是走政府投资的管理模式，即国家投资，地方配套资金，开发主体单一，社会力量的参与度不够。各省对国家矿山公园申报工作轰轰烈烈，但建设却是冷冷清清，一旦获批就万事大吉，完全依赖于中央和省财政项目支持。

由于资金投入不足，很多矿山公园在申报时期做的详细的矿山环境修复计划无法兑现，矿山公园建设时只能做到简单的绿化，控制矿山环境不再恶化下去，但是起不到修复矿山生态的效果。矿山公园的科普旅游线路、主题碑、解说牌、博物馆布展等各类科普设施建设草草收工，不利于矿业遗迹保护和科普，没能真正起到矿山公园应有的保护矿业遗迹和科普教育的功能。作为旅游目的地，矿山公园的基础设施也不完善，如娱乐设施很少，休息长凳和观景亭或观景平台很少，洗手间数量不能满足游客基本需求等[23]。

当然，这里也存在着一些客观困难，制约着矿山公园各项功能的实现，如矿山公园建设环境条件差，开发建设难度大，不同矿山类型的矿山公园建设难度也不同。同时，矿山公园往往位于面临资源枯竭的城市和经济较为落后的地区，由于受到当地经济状况的影响，这些城市和地区并没有足够的资金对其进行建设和维护，矿山公园的建设完善程度也存在很大的差别。在收益分配体系上也不完善，矿山公园开发单位与采矿企业之间在矿山公园的所有权、管理权和经营权上存在分歧，目前对于这些产权关系还没有明确的规定，容易造成权属不清，引起利益纠纷，从而打消了企业的积极性等。

2.2.3 矿山公园技术研究支撑单位和人员严重不足

建设矿山公园，需要解决矿山废弃地环境治理问题，在技术上有较高的要求，需要针对不同废弃矿山产生的不同的废弃物和环境进行治理，同时为了满足旅游功能，对艺术设计、审美方面要求较高。加上政府对废弃矿山技术研究支持力度不够，造成企业不愿意进行矿山环境生态修复治理和矿山公园建设的研究。截至2018年3月底，我国尚没有专业从事矿山废弃地治理、矿山公园规划的研究机构和矿山公园景观艺术设计单位，真正能够作为矿山公园的技术支撑单位寥寥无几。各省市专业的矿业遗迹、矿山生态修复调查、评价机构严重不足，从事矿山公园开发、矿山旅游专业的技术人员不足，矿山公园管理人员和工作人员不足，这给矿山公园建设与管理带来不利的后果，造成各种开发活动难以实现。第一，矿山公园规划不完善，公园主题策划不到位，规划特色不明显，景观设计可操作性不强，对矿山生态环境的修复和保护不到位；第二，矿业博物馆和标示系统的科学普及不到位，矿业旅游产品策划设计不到位；第三，矿山公园运营后的旅游服务状况比较欠缺，对外矿业科普宣传和地学旅游开展不到位，矿山公园内部的导游解说、科普讲解不到位，后期园区内矿业遗迹及相关矿业知识介绍牌等公共设施维护不到位，不能给游客带来良好的游览体验。

2.3 对策与建议

2.3.1 健全管理体制，加强法律法规和制度建设

为避免部门之间有问题时相互扯皮、有好处时互相争抢的现象，必须建立一个国家级的综合管理机构来确保矿山公园的建设发展，此外各级政府应成立矿山公园管理处(办公室)等常设机构，并配备相应编制，对矿山公园的开发与建设进行监管，为矿山公园的宣传、科研立项等工作提供必要帮助。

相关部门应尽快出台《矿山环境法》，实行严格的矿山环境保护制度，将矿山环境保护治理纳入到法律范畴内，修订《国家矿山公园建设指南》，确立矿山公园的建设标准，让地方政府知道“应该做什么，究竟怎么做”，包括评估制度、验收制度、检查制度、评比制度、资质管理制度、导游培训制度、地质遗迹保护制度、准出准入制度等。同时，制定《矿山公园建设与管理条例》以及地方各级管理实施办法，进一步细化矿山公园开发与管理的相关规定，明确矿山公园管理的归口，明确矿山公园管理机构的职责和权利，同时还要明确矿山公园建设的内部产权关系和利益关系，协调好矿山企业和矿山公园开发方的利益诉求，妥善处理两者之间的关系，只有在上述一系列法律法规和制度的控制下，才能真正促进地方政府对矿山公园的重视，矿山公园建设与管理才能走向“规范化、标准化、制度化、常态化”，改变当前管理机构出现的“不作为”“不会作为”和“乱作为”现象。

2.3.2 鼓励多主体参与，多渠道、多层次筹集资金

国家矿山公园建设是一项长期而艰巨的任务，主要问题是投资大、建设难。

首先，在保证政府在矿山公园管理与建设的主导地位外，鼓励多主体参与矿山公园建设，充分发挥社会的作用，如企业、团体和个人等。采取PPP(Public-Private-Partnership)模式，引导社会各界参与进来，可以将公园建设分为两部分并由不同主体来负责。基础部分，即矿产开采留下的水土资源环境的保护和治理，可以由矿山企业负责；建设部分，即公园的建设与运营，可以由公园开发企业、团体或个人负责。

其次，吸收多渠道的投资，实行资金多元化机制，采取多渠道、多层次筹集矿山生态保护修复和矿业遗迹保护与旅游开发资金，除了将国家和地方矿业遗迹保护和开发纳入国家与当地财政计划外，还要积极开辟新的投资渠道，政府负责矿山公园的基础设施投资，矿山企业承担公园的环境治理费用，公园开发企业或团体或个人进行开发建设，承担旅游项目建设资金，充分发挥政府和市场有机结合的作用，共同改进、推进矿山公园建设，把矿山公园建设好、保护好、利用好。

最后，明确多主体的权利与义务，制定和完善资金管理制度，加强资金的管理工作，严格资金审批工作，做到专款专用，同时加强对资金使用的监督工作，如公示资金使用情况等，自觉接受各主体的监督。

2.3.3 加大人才培养，提高技术研究津贴

首先，加大人才培养，建议开设旅游地学专业学科。矿山公园急需人才主要包括矿山生态环境修复保护人员、矿山公园规划人员、景区专业管理人员和一线导游人员等。这些人员需要掌握专业的矿山与旅游知识，深入了解矿业遗迹和矿山生态环境的特点，熟悉公园的科普线路和科普设施建设，懂得矿业遗迹的保护和矿业科普宣传与环境教育等知识，因此，开设专业课程包括矿山公园(地质公园)遗迹分类与调查、矿山公园(地质公园)申报、矿山公园(地质公园)规划、矿山公园(地质公园)科普、矿山公园(地质公园)管理等。

其次，鼓励科技创新，加大对高校、企业和个人的技术研究津贴和奖励。鼓励高校、企业和个人研究科学合理的矿山环境生态保护修复、矿山公园规划与科普等问题，通过制定相应的奖励政策或设置矿山公园相关项目申报方向，激发高校、企业和个人的科研热情。

最后，加强国内外矿山公园间的交流，加强人才培训，合理配置矿山公园的人才队伍。广泛吸收国内外先进经验，推进公园建设的科学化、规范化。在矿山公园管理人员中间，要配置矿产、生态、环境、地理学、旅游管理、旅游地学等相关学科的专家顾问，促进矿山公园健康、科学的发展。加大导游人员的培训，接受正规的矿产、生态、环境等方面基础知识的培训和导游技能培训，不仅仅要对景观景物进行讲解说明，更要能够专业地、精准地、快速地向游客说明矿业遗迹的成因、矿山环境保护与修复等问题，唤起旅游者对矿山资源、矿山环境和矿业遗迹等相关知识的兴趣，在旅游中寓教于乐。

3 未来矿山公园发展趋势

管理体制方面，在2012年第三批国家矿山公园申报完成后，2014年，国土资源部发布公告，暂停国家矿山公园申报，申报时间将根据工作安排适时公布。2017年10月再次启动第四批国家矿山公园申报工作，说明国家矿山公园建设前景依然良好。同时，2017年9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发并实施《建立国家公园体制总体方案》。建立国家公园的重点在于加强生态保护、统一规范管理、明晰资源权属、创新经营管理、促进社区发展等方面开展试点创新，形成统一、规范、高效的管理体制和资金保障机制，统筹保护和利用的关系，形成可复制、可推广的保护管理模式。国家公园体制政策的实施，矿山公园很可能作为国家公园的一种类型而存在，必将会在法律法规、管理体制、融资管理、产权等方面有更明确的规定，管理将逐渐走向正轨。

布局方面，第四批国家矿山公园的申报，还特别注重西部地区和贫困地区的矿山公园建设工作，对其进行了一定的扶持和优惠政策，可见国家矿山公园建设将会在全国范围内进行科学合理布局，注重全国统一规划布局，侧重西部和贫困地区的国家矿山公园的建设以及新类型矿山公园的申报，改变西部地区和贫困地区矿山公园少的现状。

旅游环境方面，国家旅游局长李金早提出将旅游由传统的“吃住行游购娱”六要素创新为“研学奇情养闲”新六要素，把旅游从“单一的观光型”推向“多元化”发展的新阶段后，2016年又在多元化发展的基础上，结合“供给侧”改革，提出了“全域旅游”的新概念，把旅游的供给侧改革(产业改革)推向一个新的高度。矿山公园作为科学旅游的主力军，面对旅游的新常态，未来矿山公园的发展也必将进入产业化发展阶段。矿山公园产业化包括自然生态修复产业化，矿业遗迹科教产业化和区域旅游产业化。

在全域旅游的大环境和产业化发展趋势下，矿山公园在产品设计和推广方面将面临新的挑战。国家矿山公园将在传统的旅游产业基础上融入矿业或地质文化，向新兴的旅游产业发展，其功能包含会议会展、养老养生、游乐体验、地热温泉、拓展训练等。新的产品将会更加注重体验性与舒适性，结合先进的科学技术打造智慧园区，搭建智慧旅游平台。此外，矿山公园可能会逐渐变为矿业产业集聚区或矿业产业园的一部分，与当地文化创意产业、房地产、科普产业、教育产业等相关产业相结合，融入矿物标本、观赏石、古生物化石、疗养基地、影视动漫、科技培训等旅游产品或相关文化制品以及特色食品等，完善矿山公园的产业链，提高矿山公园的整体效益。推广方面，矿山公园利用自身力量将难以达到宣传效果，必须在十九大提出的“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的理念指导下，在全域旅游的推进下，和全域旅游整合优化，和美丽乡村有机融合，通过电视、网络、平面媒体广告等多种宣传方式，利用多种营销途径，树立起品牌效应。

4 结 论

1) 我国矿山公园经历了萌芽阶段(2003年以前)、起步与早期发展阶段(2004～2009年)和特色开发阶段(2010年至今)三个阶段。其中，萌芽阶段依次经历了废弃矿山治理与景观恢复、工业遗址旅游和地质公园时期。起步与早期发展阶段的中国矿山公园建设基本实现了矿山公园的功能标准，但开发形式单一、千篇一律。特色开发阶段的特点是开发主题向特色化和综合化发展，逐渐形成有特色的主题公园或融入各种功能的综合型公园。

2) 截至2017年底，国土资源部公布了四批次共88家国家矿山公园，以煤炭类、非金属类和金矿类为主，类型分布较为集中，空间上整体分布不均衡，主要集聚在富裕的东部和中部省份，西部省份和贫困地区较少。

3) 目前，法律法规和管理体制不健全、开发主体单一、资金投入不足、技术支撑不足和相关技术人员短缺等问题制约着矿山公园的进一步发展。因此，国家和各级政府应该健全和完善矿山公园管理机制，尽快研究出台与国家矿山公园相关的法律法规和管理办法，想方设法多元化融资，同时加大对矿山公园人才的培养，加大对矿山公园建设和管理的科研津贴和技术扶持。

4) 未来矿山公园在各项制度上会逐渐完善，空间上会偏向于西部和贫困地区。矿山公园必将进入产业化发展阶段，要通过电视、网络、平面媒体广告等多种宣传方式，利用多种营销途径，树立起品牌效应。