政府文本中的“机制”——基于历史化与理论化分析范式的研究

文/孙宇凡 蔡弘

导言

“机制”（mechanism）已成为社会科学的基础概念。但有趣的是，在中国政府话语知识体系中，“机制”及其相关的“体制”或“体制机制”词汇也很重要。在公文中，“机制”只是“套话”或意识形态表达吗？本文通过反思项目制研究，进而分析政府文件与田野材料中这个词汇的应用特征，再将其带入田野材料分析其诠释意义，提出“机制”具有策略性自我重组和体制内地方异质化的双重定义。最后，本文将此概念定义带到当代中国政治研究的理论脉络，指出“机制”是“破碎的威权主义”的再生产与转型。

项目制研究中的“机制”

在以项目制研究为代表的中国政府组织社会学研究中，有三个方面关于“机制”的论述：

第一，由于项目制研究关注的是中层经验，所以学者往往关心“什么的机制”，而非“什么是机制”。研究者往往将重点放在了“财政奖补（的机制）”“扶贫开发治理（的机制）”的运作过程，而非“机制”本身。

第二，项目制研究的学者也会混合地使用作为社会科学哲学词汇与作为政府话语的机制。一方面，机制解释作为因果性，是指将社会世界中的一部分从X位置移向Y位置时常规化过程。在项目制中，学者也以此看待政府运作“机制”。但另一方面，学者的学术概念词汇也向政府文件词汇靠齐。例如，在渠敬东的研究中，使用了“体制”“机制”“体制机制”等政府常用词汇，认为项目制“不仅是一种体制，也是一种能够使体制积极运转起来的机制”。

第三，从反方向来看，学者也存在直接将田野中政府官员所用“机制”一词置入学术文章中的情况，没有反思这种做法背后的意义诠释。例如陈家建的研究中直接引用了当地民政局官员的话，其中有“运作机制”一词，但是没有追究官员所说的“机制”是什么。

政府文件中“机制”

本文选择改革开放以来的中共中央历届三中全会的会议决定（1978—2013年）、建国以来国务院政府工作报告（1954—2017年）以及由广东省首届社会创新观察项目的自评报告（2012年）作为分析文本，综合考虑“机制”这个政府词汇的迸生及其发展。

第一，在第一套文本中，“机制”一词首次出现在1993年的十四届三中全会（33次）。对比来看，该词一经出现便达到“体制”词频的57.9%。自2008年的十七届三中全会以来，“机制”已经明显在词频上超过了“体制”。同时，“体制机制”作为连用词，也在2008年出现。

第二，在国务院政府工作报告中，尽管“机制”较早出现在1954—1964年，但当时使用的均是“机制纸”，其意思是与“手工纸”相对。但直到1986年才出现“机制”一词（4次），此后便没有从政府工作报告中消失过，并在2011年达到最高值（40次）。对比来看，常用的“体制”一词出现更早（1956年）。但2006年“机制”的词频便超过了“体制”。近十年来（2008—2017年），“机制”词频更高的情况达6次，而近五年来（2013—2017年），“机制”词频更高的年份多达4次。

同时，“机制”在经济与非经济领域的应用扩散情况也值得了解。在1986年的国务院政府工作报告中，“机制”一词首次出现，但只是作为市场经济概念，也用于企业经营领域，与当时经济体制改革相关。但是，统计来看，自2004年以来，“机制”一词已经在非经济领域保持了比较优势，涉及科技、行政、社会等各个方面。其中，在2011年“机制”达40次的最高词频时，在非经济领域的使用也达到了67.5%。

此外，“体制机制”一词直至2004年才被运用到国务院政府工作报告之中，此后虽然一直是低频出现，但都没有再消失过。

第三，以广东省首批社会创新观察项目自评报告为例，在21个地级市的23份材料中，“体制”词频为54次，“机制”词频为188次，“体制机制”词频为12次。

从上述材料可得出以下小结：第一，与“体制”相比，“机制”不是有长远传统的专门词汇，出现较晚；第二，“机制”一词蔓延的速度很快，近些年超过了“体制”的词频；第三，“机制”一词的应用范围从经济领域向社会、文化等各领域延伸；第四，“体制机制”的连用情况也值得关注。

官员诠释中的“机制”

在政府官员眼中，机制既是指策略性自我重组，也是体制内的地方异质化。此部分的田野声音来自于A市委常委、B区委书记C。

2014年12月底，国务院批准B区为某自由贸易试验区的一个片区。为回应这样的定位，B区成立投资贸易促进局。该部门的成立涉及调整原先的发展和改革局等部门的职能和人事。为此，C在该部门成立之前，先召开了一次务虚会议。

官员C为了引导在场官员从“机制”角度思考这个问题，对投资促进局提出如下要求：“必须不要出现大家都去做同样的事。你们投资贸易促进局不要代替各个专业部门。你们在某种意义上是终端服务器，把各东西结合起来，然后用这局将各个要素运转起来，并非代替各种要素。”在官员C看来，成立该局是将各部门工作进行结合性运转，所以又进一步说：“有分工才有机制。也就是说，在投资贸易促进局的重组情况下，整体招商工作怎么做。这样一来，机制就搭建出来了。”

尽管C诉说了分工与机制的密切关系，但这样的分工却是依赖于分工之前的策略安排，即如何分工，以确保投资贸易促进局能够发挥“整体招商”的作用。因此，按C的说法，关键在于“要站在更高一层设计……”。换句话说，机制的紧要之处在于掌握设计权。有了设计权，才能排列分工与组合的关系。为此，官员C进一步从时间序列上说明了机制作为设计性事实的特征在于：“这个机制搭建，……怎么形成一个有策略地作战？……现在作战几乎上在遭遇战……有策略地主动进攻，也就是说要战略上从防守到相持到进攻。B区从战略上的防守，也经历了几年，想方设法弄点东西进来，把“分母”（按：经济总量）做大了。……但就项目谈项目的时候，就在相持阶段。（B区要）从功能机制上抓这个事，……这个仗，要主动地去打仗，我和某医院谈好了，投资贸易促进局想办法引进来。”对于讲求主动策略的设计性事实过程，C书记进一步深化为“有策略地主动作战”。这种说法与没有预先准备的“遭遇战”不同，也是在“防守”“相持”之后的阶段。

借着这次机构改革的务虚会谈，C书记道出了“机制”一词的语义网络：第一，从内外之分的角度来看，“机制”致力于提升自我优势、顺应外部的环境趋势；第二，从内部组成部分（即各个机构部门）的关系来看，“机制”是与“扯皮”相对立，与部门间分工组合密不可分；第三，通过促进内部的分工与组合，一个地区得以成为一个强有力的整体，以“有策略地主动作战”而非“遭遇战”的被动方式应对外部环境的不确定性。

笔者将这种机制定义称之为“策略性自我重组”（strategic self-reorganization）。所谓的“自我重组”是指定位置发生了的变化。B区能够判定出自己的权力范围与对象并非外部环境，而是自身内部，只能做出“自我重组”的改变，即推进机构改革。所谓的“策略性”指两个方面：一是设计性。如同田野材料中C书记强调通过设计机制实现分工与组合一样，使得各个部门得以协调起来形成集体行动，共同反对“扯皮”行为，以实现落实预定方案；二是主动性，这反映了一个地区的发展阶段，正如C书记所说，B区经历了几年发展，才有“主动作战”的可能性。

同时，在官员的眼中，“机制”还是指体制内部地方的异质化。2014年12月中旬，B区在召开全面深化改革年度总结会议上，C书记提出要从基本概念的角度理解改革，要理解改革“属于体制吗？属于制度吗？属于机制吗？如果是其它的，就不是改革”。

为了进一步说明体制、机制和工作的关系，C书记在展望下一年度改革时，先从体制谈起，提出了“中央空调”的比喻——“关于中央，就一句话，什么叫中央空调？最低，你想调到15度以下，不可能。最高，你想调25度以上，也不可能。这就是‘体制’给我们的空间……这是顶层设计的问题。”也就是说，作为中央空调“体制”，具有“一刀切”的属性。但是，C书记对自己主政区域要求并不限于此，而是希望从机制层面来模糊“一刀切”的规定——“在‘中央空调’的原则下，还是可以买些‘分式空调’，这里讲自贸区、新区，先行先试，所以觉得我们可以调下温度，和其它房间不一样，这就是看B区特点在哪里。”

从当时情况来看，作为国家级新区和自由贸易试验区，在全国与B区一样的地区也只有不超过五个。因此，对于“中央空调”性质的宏观环境或体制，官员C并不是要突破“中央空调”的限制区间，而是要使B区“和其它空间不一样”，寻求自己的特殊性。的确，官员C指出：“有了新区，有了自贸区，意味B区……在全中国领先的、是第一梯队。既然战略定位确定全中国领先，再争取各种条件就容易。（所以，）我们所遇到的困难和问题，远远低于全国普遍性问题和困难……像有了部际联席会这个‘机制’……我相信在今后3到5年内，对B区的影响是潜移默化的……”与“一般地区”相比，B区这样的特殊地区可以以新区与自贸区的招牌，通过部际联席会议机制等方式争取到地方特殊政策，但重点不在于B区突破了体制，而是进入体制内“第一梯队”，做到“人无我有”。

C书记除了尝试分析体制与机制间的关系，还进一步指出作为“机制”概念次一级的“工作”：“在中央空调、分式空调这里，要把自己的改革具体化……中央空调，分式空调，每个人具体工作。你们不去具体化，就是推不进，最后就麻烦了。”

尽管C书记在这次的陈述中戛然而止，但是却接续了“策略性自我重组”问题。在机制的前一种含义中，为了防止各个人、部门之间扯皮现象，要有明确的分工和组合。在这里也是一样，要从机制层面落实到工作层面，使得策略性设计的效果得以实现。对于后一种“机制”所指，笔者称之为体制内的地方异质化（the heterogenization of the local in a system），是将硬性规定的体制按地方优势加以创新，使之与体制覆盖域的其它地区有所区分。这一定义旨在抓住上述田野中的三个方面的意涵：

第一，纵向的张力，即作为宏观整体的体制与微观构成部分的机制之间的张力。尽管国家的顶层设计作为“中央空调”，对各个房间有了一致的规定，但在其管辖的B区却因特殊的战略定位得以通过“部际联席会议”纵贯中央与地方的机制实现自身的特殊化。在他的眼中，这个机制看似是B区的“化身”。第二，横向的张力，即同为构成部分的诸个地方之间的张力。正如C书记很在乎自己处在“第一梯队”，说明B区在营造自身与其它地区之间的差异化优势。第三，时间性的张力，即某一个构成部分的特殊性得以形成，在因果性上是历时变化的。联系C书记在上述段落中谈到的“从防守到相持到进攻”，B区并非“先天地”占据体制中异质化的结构位置。

从“机制”到“破碎的威权主义”

上述对政府文本词汇“机制”的理论化尝试，并非要探求一个孤立的定义，而是要与当代中国政治研究中的“破碎的威权主义”（fragmented authoritarianism）概念联系起来，使得该非学术词汇由政府官员的意义诠释回到学术研究的理论脉络。下面将指出，“机制”是“破碎的威权主义”的再生产和转型。

李侃如、蓝普顿这样给出“破碎的威权主义”的定义：以决策权威的去中心化为出发点，重在关注资源和权威的结构分配、决策过程及其落实方面相较毛时代的破碎化倾向，包括减少了强制力和意识形态使用、增加了官僚系统中的讨价还价过程；减少对先定的价值整合的依赖、鼓励为了某些项目而达成多重组织的共识。

不过，这样的判断只是有倾向的调和。李侃如希望避免读者认为“破碎的威权主义”所展现的是：中央无力无奈、诸官僚无以联合、地方全力全能。其中，坚持诸官僚必须联合、无法各打各自“算盘”的立场，正是他提出“破碎的威权主义”的后一半词汇——威权主义。也就是说，李侃如面临着论证困境：如若确证威权已趋向破碎，又如何必要地承认威权？

本文认为，如今的“机制”蔓生现象正是说明了“破碎的权威主义—威权主义”之间的关系：再生产及其转型。第一，通过体制内的地方异质化，划分了特殊地区与一般地区，使得原有的一致权威得以在地方得到差异化消解，再生产了破碎化倾向。第二，通过策略性的自我组织，地方的自主性得以加强，也再生产了破碎化倾向。第三，通过体制内的地方异质化，转型了“破碎的威权主义”的给定框架范畴，使其承诺调整体制容量或给定区间。

结语

本文希望通过“机制”勾连政府话语传统、官员诠释世界和当代中国政治的社会学研究，引起学界在组织行为与制度的社会学研究（如“共谋”行为、项目制）的基础上，再往政府文本与语义知识的方向加以讨论，促进对组织制度与行为的意义理解。正如吉登斯的社会理论提供的期许：行动者通过共有知识形成的实践意识，使自身通过结构二重性产生互动，并在时空延伸的脉络下以复现化和例行化的方式“沉淀”为制度。本文通过探讨政府官员实践意识背后的“共有知识”，希望为制度、知识和行动三者循环互构的理论图景补充目前短缺的“知识”一环。