政策性金融企业全面预算管理问题与对策研究

夏希霖

【摘 要】政策性金融虽然同其他资金融通形式一样具有融资性和有偿性，但更重要的特征是存在政策性和优惠性，具有财政“无偿拨付”和金融“有偿借贷”的双重性。作为国有控股或参股的政策性金融企业，实施全面预算管理对于完善绩效评价，并从制度层面保障其政策性职能的有效发挥具有积极意义。本文介绍了政策性金融企业实施全面预算管理的现实意义，分析了在实际执行全面预算管理过程中存在的主要问题，并进行相应分析及对策研究，以期为政策性金融企业进一步完善全面预算管理提供借鉴。

【关键词】政策性金融企业；全面预算管理；绩效评价

全面预算管理是企业提升经营绩效、加强内部管理的有效手段，隨着经济体制改革的不断深化，全面预算管理在金融企业得到大力推广。政策性金融企业作为特殊的金融企业，从预算管理制度发展前景和政策性金融机构面临的经营环境综合考量，执行全面预算管理制度既有理论上的依据，又具备现实的需求，更是政策性金融企业稳健发展的重要保障之一。

一、政策性金融企业全面预算管理概述

1.全面预算管理的内涵

全面预算管理以全面预算为基础，是一个基础环境全员参与、业务范围全面覆盖、管理流程全程跟踪的综合管理系统。全面预算管理是管理会计的重要内容之一，它可以使企业的战略、长短期目标和年度行动计划很好地协调，并整合企业集团及其各个分部的目标，通过预算的编制、实施和修正，促使企业战略更好落地，为实现企业战略目标提供制度保障。全面预算管理基本前提是以战略为导向的目标预测，把中长期战略细化为企业阶段性实现的目标，核心是有效地分配企业资源以实现企业战略，从计划协调发展为兼具控制、激励、评价等诸多功能的综合经营战略工具。

2.政策性金融企业全面预算管理的现实意义

随着管理理论和实践的发展，全面预算管理逐渐由生产企业向金融企业推广。在金融企业内部实施全面预算管理，能够更好地配置各项资源、降低管理成本、科学考核绩效，针对企业面临的内外部经营环境做出更好的战略规划，其现实意义有以下几个方面：

一是有助于贯彻国家预算管理的基本要求。财政部颁布的《中央国有资本经营预算管理暂行办法》《中央国有资本经营预算编报办法》，明确了国有控股、国有参股金融企业执行预算管理，政策性金融企业作为特殊性质的金融企业，执行预算管理也是应有之义。

二是有助于提高对地区实体经济的扶持力度。政策性金融企业是以贯彻国家产业政策和区域发展政策为基本出发点，通常以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持，促进了国家产业的顺利实施，提高了整个社会的投资效益，属于非盈利的“准公共产品”，必然需要政府顶层设计相应的制度。我国对于政府机关及具有一定公共性质的事业单位、国有企业均已执行预算管理，具有公共性和政策性特征的政策性金融企业理应执行预算管理。

三是有助于加强政策性金融企业的绩效评价。从政策性金融企业自身发展需要看，执行全面预算管理制度有助于解决其自身绩效评价问题。政策性金融企业由于其经营特殊性，要承担政策性亏损，其绩效评价势必与商业性金融企业存在差异。执行全面预算管理制度，就可以通过科学设置预算项目内容，弱化利润为先的传统考核导向，体现政策性金融企业“准公共产品”社会效益，通过比较分析预算执行情况，不仅能够起到约束管理作用，还可以引导政策性金融企业更好服务于国家发展战略需要扶持的重要行业和关键领域。

二、目前政策性金融企业实施全面预算管理中存在的主要问题

1.预算管理机制不健全

目前国有参股和控股的商业性金融企业，已纳入国有资本经营预算管理范畴，遵循市场化原则、以利润最大化为首要目标。而政策性金融企业不以盈利或利润最大化为经营目标，一方面通过市场化运作实现可持续发展；另一方面要体现政策性功能，扶持那些符合国家产业政策要求、经济效益较差但社会效益好的项目。因此，以国有资本保值增值作为基本出发点的国有资本经营预算管理并不完全适用于政策性金融企业。

2.预算编制内容不全面

国有资本经营预算管理编制指标，是以企业收入利润作为编制基础，由预算收入和预算支出组成，同时规定按照收支平衡的原则编制，以收定支，不列赤字。以政策性融资担保企业为例，由于受政策性融资低担保费率限制，营业收入很大程度上不能反映业务真实情况，如单纯以财务指标作为预算项目编制内容，则政策性导向得不到体现，其预算管理作用和意义大打折扣，同时造成后续预算追踪和监督也难以落到实处。

3.绩效评价体系不适用

目前金融企业绩效评价办法，是通过建立评价财务指标体系，对照相应行业评价标准，对金融企业一个会计年度的盈利能力、经营增长、资产质量以及偿付能力等进行的综合评判，考核指标包括资本利润率、资产利润率、成本收入比等盈利能力状况指标，以及（国有）资本保值增值率、利润增长率、经济利润率等经营增长状况指标。该办法已明确政策性银行不纳入考核，但政策性融资担保企业等其他政策性金融企业仍纳入，其侧重于盈利和国有资本保值增值的绩效考核导向，将不利于以“三农”和小微企业为主要服务对象的政策性融资担保企业的发展。

4.信息系统建设滞后

金融企业全面预算管理信息系统建设普遍滞后于管理需要，传统的预算管理模式一般需要通过财务信息系统取得实际发生数据，以Excel等办公软件为基本工具，手工进行汇总形成分析基础报表。高频率分析需要反复查询和汇总实际发生数据，并与预算考核目标进行人工对比，由于目前不能形成完整、安全的预算信息数据库，所以预算操作人员查询分析工作量很大。

5.预算管理人员专业素质缺乏

全面预算管理是近年来在传统财务预算基础上延伸和发展起来的，目前大部分金融企业在实际应用中因循惯例，往往将预算管理职责简单落实给财务人员承担，但是就全面预算管理而言，其深度和广度已经覆盖全业务、全流程，需要各预算部门深度参与。由于财务部门预算管理人员业务知识储备比较薄弱，而其他部门预算管理人员缺乏预算管理专业素质，致使人员配备不能完全满足管理需要，削弱了预算管理的科学性和权威性。

三、政策性金融企业加强全面预算管理的对策建议

1.优化全面预算管理制度

政策性金融企业定位为非盈利“准公共产品”，须承担政策性亏损，其公共性和政策性特征强于一般商业性银行，因此执行的预算管理制度也应体现出特殊性，需要政府顶层设计与“准公共产品”相匹配的税收优惠和资本补充、风险补偿机制。政策性金融企业全面预算管理应该将业务量、覆盖率等中长期战略细化为年度计划，将企业战略、风险控制、财务清算有机结合，打破以利润最大化为宗旨的传统预算框架，允许在微利保本和政策性亏损基础上安排财务预算。

2.设置科学合理的预算项目

政策性金融企业应以承担政策性功能所必须开展的各项业务为出发点，根据未来年度业务规模展开业务收入、资产投资、对外筹资、营业费用的预算，汇算得出营业利润等指标，并定期分析、比较、监督预算执行情况。以政策性融资担保机构为例，预算编制应以政策性融资担保业务量增加额为起点，在此基础上对担保费收入、投资收入、业务管理费用项目逐项预算，得出恰当的预计利润，并定期对预算项目执行情况展开比较分析，就可以直观地反映出政策性融资担保业务执行落实情况。

3.完善相匹配的绩效评价机制

政策性金融企业全面预算管理通过预算项目和内容的设置，将预算管理和绩效评价指标挂钩，并为绩效评价提供了恰当的标准。以政策性融资担保企业为例，坚持政策性定位、统筹兼顾、客观公正、突出重点、简便易行的原则，将体现政策导向的担保业务量、担保费率，体现企业内控风险管理水平的担保代偿率，体现经营成果的收入、费用、利润等纳入全面预算管理，并建立恰当的绩效考核标准。通过对预算执行情况的分析追踪，就能进一步对造成预算差异因素进行考评监督，完成绩效评价。

4.建立信息共享的预算管理系统

全面预算管理做为一个重要的企业管理控制系统，保证其对业务的时效性和指导性很重要，无论是编制还是执行都涉及海量数据在多个预算项目和业务维度层面的收集、计算和汇总，亟需建立能够实现信息共享的预算管理系统。目前金融企业财务数据系统已普遍实现电子化和自动化，方便了财务数据的提取和传输，但全面预算管理系统还需要具备开放的数据接口功能，能够建立与业务系统信息的互联互通，实现业务信息和数据的共享，并在此基础上具备高效的汇总、审核、分析和数据挖掘功能，以实现全面预算管理动态化。

5.加强预算管理队伍素质

建设全面预算管理工作的实施是一项全员参与的系统性工程，通过整合部门资源，实现最优配置，搭建繁简适度、因企制宜的全面预算管理组织体系，在此基础上明确各层级全面预算管理人员的角色和职责。在预算管理人员的选择上，尽可能选择对业务熟练、分析能力强的人员担任专职或兼职预算管理人员，必要时可以通过公开招聘、择优录用、竞争上岗等方式拓宽用人渠道，招揽专业人员。同时，要加强对预算管理人员业务知识和专业技能的培训，使其成长为懂业务、懂财务、会管理的复合型专业人才。

综上所述，全面预算管理对于政策性金融企业提高经营管理水平、落实政策性发展导向、实现可持续发展具有重要意义。政策性金融企业在发展过程中，应该通过顶层设计逐步引入全面预算管理，并不断完善其项目内容、编制流程、绩效考核等环节，从制度层面保障其政策性职能的有效发挥和自身的健康长远发展。

参考文献：

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[2]周力军.研究现代企业制度下商業银行的全面预算管理.时代金融， 2014年第1期.

[3]刘力一.金融机构全面预算管理问题及对策.现代管理科学， 2018年第1期.