基于效果模式的定州市土地征收制度改革绩效评估*

单阿丽，吴克宁， 2※，冯 喆，宋恒飞，吴靖瑶

(1.中国地质大学(北京)土地科学技术学院，北京 100083； 2.自然资源部土地整治重点实验室，北京 100035)

0 引言

公共政策评估，从广义上讲，是指对政策全过程的分析和评判； 从狭义上讲，是指依据一定的程序和标准，对公共政策的效果及价值进行判断的政治行为[1]。然而目前针对政策评估尚无一个为广大学者所接受的定义。国内外学者关于政策评估含义的研究大致有3个方面：一是评估政策方案，得到最优选择，即事前评估； 二是评估政策全过程，即事前评估—事中评估—事后评估； 三是评估政策效果，即事后评估，我国多数学者支持事后评估，认为政策评估应着眼于效果评估[2]。在构建政策评估指标体系方面，基于系统集成理论[3]、绩效三棱柱模型[4]、公共政策评估中的全过程综合分析框架等[5]，可实现评价指标体系构建。在确定权重方面，主要采用层次分析法[3-6]、德尔菲法[7]、最优组合赋权法等[8]。在评估方法方面，主要有模糊综合评价法[4]、基于复合效用分析的定性与定量评估方法[3， 5]、Critic赋权法[9]、因子分析法[10]等。当前，学术界对于政策绩效评估的研究主要集中在已有的政策本身，对于试点区的改革政策效果评估研究较少，难以全面有效判断改革成效，这不仅影响了改革政策本身的健全与完善，也难以判定改革政策是否实现目标任务，是否适应现实需要。

土地政策评估是科学制定和完善土地政策，减少政策随意性、主观性的重要手段。运用土地政策评估可有效避免和减少决策失误，降低土地政策实施风险[11]。现行土地征收制度存在的主要问题有：征收范围过宽，补偿安置标准偏低，征地程序不透明，救济渠道不畅通，被征地农民缺少话语权，土地增值收益分配不合理等[12]， 2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发关于“农村三块地”改革的工作意见，这标志着我国农村土地制度改革进入试点阶段。目前，我国农村土地征收制度改革进入攻坚期，各试点区根据自身特点，通过制定地方性的征收制度改革政策来探索改革效果。那么如何通过对试点区政策效果进行科学合理的评估，并将其上升为国家政策，已经成为当前学术界以及土地管理部门亟待解决的问题。文章基于瑞典学者Vedung在其专著Public Policy and Program Evaluation中提出的“效果模式”[13]，尝试着从系统集成理论角度来构建一个改革政策效果评估体系，并以定州市土地征收制度改革试点区为实证研究，验证评估体系的可行性，进而为其他改革政策绩效评估提供借鉴。

1 基于效果模式的土地征收制度改革绩效评估体系构建

瑞典学者韦唐在《公共政策和项目评估》(1997)一书中，将政策评估模式分为三大类，效果模式、经济模式和职业化模式，不同的评估模式其侧重点不同[2]。该文主要研究效果模式。

效果评估模式 基于目标的评估模式目标获取模式附带效果模式自由评估模式 综合评估模式事前评估事中评估事后评估 基于需求的评估模式用户导向模式利益相关者模式 图1 韦唐的效果评估模式详细类别

1.1 效果评估模式标准

韦唐的效果评估模式可详细划分为三大类[14](图1)。(1)目标获取模式将政策目标作为评估的唯一标准，这种方法需要做出两个判断：政策的实施是否取得了预期的结果； 所观察的结果是否为该政策作用的产物。(2)附带效果模式强调对政策预料不到的结果进行考察。(3)自由评估模式是允许评估者在没有目标约束的条件下开展评估，全面考察政策实施带来的各种影响。(4)综合评估模式要求把政策的投入、转换、产出3个阶段都纳入评估范围。(5)用户导向模式是从政策实施对象角度进行评估，将公众意识反应到评估结果中，体现民主和参与。(6)利益相关者模式是在“用户导向模式”的基础上发展来的，其难点在于对相关利益人的确定，以及相关利益人需求、关注点的准确把握。

1.2 土地征收制度改革绩效评估体系框架分析

由于土地征收制度改革试点时间延续到2018年底结束，目前无法开展综合评估，故该文仅对阶段性成果进行评估(2015—2016年)。土地征收制度改革绩效评估体系涉及多个相互关联制约的单元，是一个有机的集合体，该研究尝试从系统集成理论角度出发，基于改革政策效果模式系统集成、评估工作开展系统集成、评估主体系统集成3个维度构建一个适合改革政策绩效评估的体系框架(图2)。

图2 土地征收制度改革绩效评估体系框架

1.3 土地征收制度改革绩效评估指标体系

征地制度改革评估指标体系应在涵盖“效果模式”的基础上，结合政策执行的公平性综合得到。目标获取模式考虑到征收制度改革的任务为重要因素，考核相对容易，故仅考虑政策目标； 利益相关者模式主要考虑征地过程中主要利益相关者——被征地农民、村集体，地方政府，中央政府[15-16]； 用户导向模式主要考虑被征地农民对安置补偿办法、征地工作的满意度、以及被征地后的生活状况； 附带效果模式主要考虑征地制度改革对村集体、农民的间接影响。该文依据指标选取的五大原则，参考学者田思思、李彦、韩冬等在征地制度相关层面的评价指标体系，从目标实现程度，相关者满意度，被征地农民生活状况，公平性4个领域来构建指标，确定了14个具有代表性的指标对征地制度改革绩效进行评价(表1)。

表1 土地征收制度改革绩效评估指标体系

2 土地征收制度改革绩效评估：以定州市为实证分析

2.1 定州市土地征收制度改革政策实施概况

定州市处于太行山东麓，华北平原西缘，河北省中部偏西，是全国农村土地征收制度改革试点以及农村集体经营性建设用地入市试点。定州市作为土地征收制度改革试点区，制定了《定州市土地征收制度改革试点实施方案》。该方案中明确指出要根据定州实际情况，探索缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立土地征收中兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。首先制定了《定州市公共利益用地目录初步划分方案》，严格界定公益性和非公益性用地，确保征收土地在宪法规定的公共利益范围之内。其次制定了“一个评估、二轮协商、三次公告”的征地程序，力争实现征地过程的公开公正透明，给予被征地农民维护自身权益的话语权。在土地征收补偿方面，相继出台《定州市农村土地征收粮食补贴办法》《定州市关于被征地农民参加基本养老保险的实施方案》等多项办法，实现对被征地农民的公平补偿。在保障措施方面，出台了《定州市土地征收社会稳定风险评估办法》《定州市征地补偿安置争议协调裁决办法》，确保解决争议纠纷有依据。在2015年定州市基本完成“建机构、定制度”阶段，从2016年开始转向“试制度、试规则”阶段。截止2016年末，定州市政府已组织上报土地征收17个批次，涉及9个乡镇(办)、28个村街。

2.2 数据来源与处理

该研究基于定州市2016年试行改革政策的17个批次建设用地说明，选择具有代表性的3个用地项目进行实地调研，通过对被征地农民进行问卷调查、村集体负责人座谈、地方政府访谈，获取征地制度改革的第一手详实资料。针对被征地农户该次共发放92份问卷，收回91份，有效文件89份，有效率为96.74%。

该研究构建的土地征收制度改革绩效评估指标体系中，缩小征地范围、规范征地程序、完善保障机制、建立增值收益分配机制、信息公开度、公众参与度6项指标为定性指标，无法通过调查问卷、统计数据进行量化。该文邀请定州市国土部门相关领导干部、长期从事征地工作人员、以及参与改革试点工作的第三方研究人员等10人，凭借其对试点工作基本情况的了解，对定性指标进行评分。最后，对收回打分的结果进行均一化计算(表2)。

2.3 确定评价指标权重

该研究运用层次分析法(AHP)确定评价指标权重。层次分析法是将有关决策的元素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础之上进行定性和定量分析的决策方法[17]。其基本思想是在建立有序递阶的指标系统的基础上，通过指标间的两两比较对系统中各指标予以优劣评判，利用评判结果综合计算各指标的权重系数，得到相对于总目标的优先顺序[18]。这种方法的特点是定性与定量相结合，将复杂系统的决策思维过程模型化、数量化。依据该次参与土地征收制度改革的10名专业人员对指标重要性排序的综合情况，采用YAAHP层次分析法软件确定因子权重，各项CR均通过一致性检测。权重值及评估结果详见表2。

表2 定州市土地征收制度改革绩效评估指标权重与分值

表3 定州市土地征收制度改革绩效评估分级

2.4 评价结果分析

采用德尔菲法进行评估分级，指标评分值满分为100分，将其分为5个等级(表3)。

根据上述指标权重的确定、标准化计算，得到定州市土地征收制度改革效果评估的最终得分为83.21分(表2)。对照土地征收制度改革效果评估等级标准(表3)，可判定为良好，认为定州市土地征收制度改革基本达到目标，取得一定成效。

2.4.1 征地制度改革目标实现情况良好

该次土地征收制度改革目标完成程度得分85.52分，基本实现了国家要求。在缩小征地范围方面，重点探索认定办法，研究制定《土地征收目录》，详细列举公益用地范围，不属于公共利益的，不得动用土地征收权。在规范征地程序方面，重点确保农民的知情权，建立社会稳定风险评估机制和民主协商机制，全面公开征地信息，广泛听取被征地农民的意见。在完善多元保障机制方面，定州市打破“一次性货币补偿”的壁垒，提出“区片价+粮食补贴+养老保险”的补偿方式，提高了征地补偿标准，确保了被征地农民的口粮，实现了被征地农民的“老有所依”，保障被征地农民长远生计。在土地增值收益分配方面，研究制定《征收转用农村集体土地增值收益计算办法》，为合理提高个人在土地增值收益中的分配比例提供依据。

2.4.2 征地利益相关者满意度较优秀

与征地有关的主要利益相关者满意度得分为91.29分，达到较优秀级别，说明该次征地制度改革在征地安置补偿办法、整体征地工作安排方面受到农民群众的好评，且未出现强征、上访事件。由此可见，政府建立民主协商机制，公开土地征收信息，既提高了政府本身工作的效率也增加了农民对政府的信任，树立了良好的政府公信力。

2.4.3 被征地农民生活状况合格

被征地农民生活状况得分为63.53分，仅达到合格级别。被征地农民中认为收入水平有提高的占69.66%，有62.92%的农民表示生活水平有所改善，主要表现在添置代步工具，增加银行存款； 被征地农民中认为居住环境得到改善的比例达到84.27%，主要体现在修建村内水泥路，处理生活垃圾，以及设立文化广场。但仅有26.97%的农民在征地后经济来源由种地变为工资收入，大部分农民依然靠种地获得经济来源，就业安置因产业未落地而搁浅，拓宽被征地农民的就业渠道面临巨大压力。虽然被征地农民生活状况达到合格级别，但其满意度级别达到较优秀，主要在于该次征地制度改革制定了民主协商制度和矛盾纠纷解决机制，给予被征地农民、村集体实现自身话语权的途径，农民的个人意愿得到体现。此外，由于农民自身追求安逸生活，以及征地带来的“快速货币”致富的心理满足感，使其尽管靠种地为生，但仍觉得征地制度改革给自己带来了福利。

2.4.4 征地制度改革公平性良好

该次征地制度改革公平性得分87.5分，达到良好的级别。在信息公开度方面，了解定州市作为农村土地征收制度改革试点的农民比率为91%，且被征地农民基本都了解粮食补贴政策； 在公众参与度方面，该次改革主要涉及定州市政府指导工作开展、村集体主要负责人推进工作落实、被征地农民全部参与协商补偿安置办法，以及第三方研究人员全程监督、经验提升。

3 结论与建议

3.1 结论

该文基于改革试点区的调查数据，从目标实现程度、利益相关者满意度、被征地农民生活状况、公平性4个方面评估了定州市土地征收制度改革绩效，验证了基于韦唐的“效果模式”构建土地征收制度改革绩效评估体系具有可行性。结果表明，定州市土地征收制度改革整体效果良好，利益相关者满意度较优秀，目标实现情况和公平性均达到良好级别，被征地农民生活状况仅达到合格级别。此外定州市在土地征收制度改革试点工作中严格遵循改革要求，稳步推进改革政策措施，将被征地农民的利益置于工作首位，但做法相对保守。

3.2 建议

3.2.1 拓宽就业安置途径

在该次调研过程中发现，被征地农民并未全部失去土地，只是一部分土地被征收了，且种地的农户年龄主要集中在50岁左右，自身缺乏进城谋生的优势。因此在征地用途上要长远打算，确保被征地农民有就近就业的机会。如采取以下措施。

(1)落户企业担负起被征地农民就业培训职责。通过征收获得的土地，要取之于民用之于民，造福农村发展。以出让方式获得土地的企业要树立社会责任，吸纳周边村民，为其提供就业培训和就业机会，从而实现双赢。

(2)支持和鼓励外出村民返乡创业。在鼓励自助创业的大背景下，政府也应积极出台惠民政策引导外出务工村民返乡就业。一方面政府要为村民提供相关的创业培训以及创业项目信息，另一方面要出台相关优惠政策，为返乡村民制造良好的创业条件。

3.2.2 提高农民在集体土地增值收益中的分配比例

我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民的土地财产权利来降低工业化、城镇化成本，因此有必要提高农民在土地增值收益中的分配比例。在定州市土地征收过程中，商业和住宅用地产生了大量的增值收益，而工业用地和公益性用地几乎不产生增值收益，改革措施使得集体分配的增值收益比例有所增加，政府和农民分配的增值收益比例有所降低。合理提高农民在集体土地增值收益中的分配比例，既能提高农民的生活水平也能防范村集体出现不作为的行为。

3.2.3 构建征地制度绩效评估标准

土地征收制度是一项为城市发展筹备土地的重要举措，由于其具有强烈的政治色彩难以对其成效优劣进行评价。目前我国关于征地绩效评估研究尚处于探索阶段，并未形成统一标准。对于土地征地制度改革政策措施，是否完成目标，适合推广，都需要广大学者进行深入研究。而从目标完成程度，相关者满意度，被征地农民生活状况是否提高等方面完善征地绩效评估标准更能凸显政策的效力与实际情况。