新时代区域协调发展战略的内容与机制

◎张可云

党的十九大报告在论述区域协调发展战略时，涉及到的空间范围包括老少边穷、四大板块、城市群与城市体系、京津冀与雄安新区、长江经济带、资源型地区、边疆地区以及海洋地区，因此，有不少人将凡是涉及空间的战略都纳入到区域协调发展战略之中，这是值得商榷的。所谓区域协调发展战略，是指旨在缩小区域差距并均衡区域发展格局的蓝图性谋划，是政府调控区域发展的策略与行动指南。

新时代的区域问题与区域协调发展战略的内容

1.从区域内部与区域之间两个方面考察

（1）从区域内部看，主要的区域发展问题表现在三个方面：一是贫困落后，可概括为“穷”。实际上，这个问题不仅仅在中西部地区存在，东部地区的环京津贫困带、海南的五指山地区等也相对落后；二是老化，或称为萧条问题，可概括为“老”。2013年出台的《全国老工业基地调整改造规划（2013-2022 年）》划定的老工业城市合计120个，分布在27个省（区、市），其中东北地区27个，中部地区40个，西部地区34个，东部地区19个。可见，老工业基地问题并非东北地区所独有。三是城市病，或称膨胀问题，可概括为“堵”。全国大中城市都不同程度存在这一问题，人口与经济活动过于密集是其产生的主要原因。

（2）从区域之间看，区域发展问题主要表现在两个方面：一是区域差距明显。以2017年为例，人均GDP全国为59660元，北京最高，为12.9万元，贵州最低，为37956元，北京的人均地区生产总值为贵州的3.4倍；GDP增速全国为6.9%，贵州的最高，为10.2%，天津、甘肃的最低，为3.6%，贵州与天津、甘肃的增速差为6.6%。可以说，我国的区域差距长期存在也是一种新常态特征。二是区域间利益矛盾与冲突依然存在，而且表现得比较激烈。改革开放以来，在全国不同区域之间发生了四轮激烈的区域经济冲突，具体表现为“重复建设→原料大战→市场封锁→价格大战”循环往复。需要注意的是，区域之间的问题与区域内部的问题是相互影响的，“穷”与“老”的存在会导致区域差距难以缩小，区域间矛盾加剧；而区域冲突又会妨碍“穷”“老”与“堵”问题的解决。因此，区域协调发展战略的发力点应该放在这些区域问题的解决上。

2.完整理解区域协调发展战略，需要分清主次

要区分“两主”“三核”与“四从”。所谓“两主”是指区域发展总体战略（即西部大开发、东北振兴、中部崛起与东部率先）与主体功能区制度，是区域协调发展战略的主要内容；所谓“三核”是指落后区域、膨胀区域与萧条区域（即老工业基地），这三者可概括为“穷、堵、老”，是区域协调发展战略的直接发力点，是政府协调区域发展的核心关注点；所谓“四从”是指四个涉及空间并间接影响区域协调发展战略目标实现的四个战略，即新型城镇化战略、陆海统筹战略、全方位对外开放战略与乡村振兴战略。

3.区域发展总体战略必须直面关键的区域问题

患“穷”病的区域主要发展精力应该放在由农业社会向工业社会或服务社会转变上，其目标是尽快步入现代化轨道；患“堵”病的区域主要发展精力应该放在通过产业结构与布局调整吐故纳新上，其目标是永葆发展活力；患“老”病的区域主要发展精力应该放在通过转型或重构以重振昔日雄风上，其目标是恢复往日活力。

区域生命周期与“穷堵老”的成因

不同类型区域的新常态是由其所处的生命周期阶段决定的。依据区域生命周期理论，任何一个已步入现代化轨道的区域，都会经历从年青到成熟再到老年的阶段演变过程。处于不同发展阶段的区域所面临的主要问题不同，要素流动形式不完全一样，不同区域在空间发展格局中所处的竞争地位也不同。将区域生命周期理论与区域病理分析结合起来，可以划分出四类新常态区域，即现代化前区域、年青区域、成熟区域与老年区域。其中，只有年青区域不存在突出的问题，其他三类区域都存在典型的区域病。

1.现代化前区域是尚未迈入现代化轨道的区域，其典型特征是发展水平较低

从区域内部考察，这类区域的典型特征是经济结构落后，以农业为主，工作机会少、人民收入水平长期低下，贫困面大、地方财政拮据，政府无力支撑自立发展、资源利用水平很低，发展环境欠佳、科学教育与文化事业不发达，人才缺乏、生态环境欠账较多，可持续发展能力差等；从区域之间考察，这类区域的典型特征是人才与资本等要素净流出、主要工业品净流入。这类区域主要是经济结构以农业为主的区域、地理位置边远的区域以及自然条件较差的区域等。在我国的四大战略区域中，西部地区整体表现为发展水平较低，但在其他战略区域也能找到此类区域，如东部地区的海南五指山地区，中部地区的湘西、鄂西、豫西、湘赣地区、太行山地区与鄂豫皖地区，东北地区的大兴安岭贫困山区。这类区域的典型病症是落后。

2.年青区域是发展活力十足的区域

在全国或全球发展环境变化过程中，这类区域的比较区位优势突然被发现，大量资本与人才涌入，市场急剧扩张，并因而形成强大的竞争优势。这类区域往往是那些由于大范围区域环境变迁或中央决策重视，导致其区位优势或政策优势产生了巨大的吸引力因而发展活力十足的区域，是典型的要素净流入区。在我国四大战略区域中，东部地区目前的发达城市在发展初期都是年青区域，深圳在20世纪就是一个典型的年青区域，包括雄安新区在内的新批准国家级新区有可能成为新的年青区域。

3.成熟区域是由于发展水平高而对其他区域取得了主宰地位、增长速度趋于稳定的区域

从区域内部考察，这类区域的典型特点是：人口与经济活动过于集中，负外部性突出；生产与生活成本日益上升，公共服务质量每况愈下；结构趋于老化，发展方向不明确；资源遭到破坏性开发，环境趋于恶化。根据世界区域发展轨迹不难发现，成熟区域有可能陷入萧条的泥潭之中，即膨胀区域，若不及时调整产业结构与产业布局，难免沦落为萧条区域。从区域之间考察，这类区域由于在大范围区域乃至于全国甚至是全球范围内具有了一定的掌控力，其会向外输出资本、技术、人才与管理经验等，而且为了应付其他区域的竞争并克服自身成本高的劣势，这类区域会在其他区域设立企业的分厂。在我国四大战略区域中，东部地区整体已经进入成熟阶段，中部、西部以及东北地区的较发达城市地区也已经进入成熟阶段。这类区域的典型病症是拥挤。

4.老年区域是优势丧失殆尽的区域

这类区域经济结构以传统的衰退产业为主，经济停滞不前甚至倒退，因而也称萧条区域。从区域内部考察，这类区域的典型特点是：支柱产业落伍，竞争力急剧下降；经济结构老化，结构转换乏力；经济增长速度下降，经济下滑；新工作机会少，失业率居高不下；人民生活水平逐步下降，人口大量外迁。从区域之间考察，这类区域的技术与产业过时，出现大量企业与人口外流。东北地区是我国老年区域最集中的地区，但如前所述，东部、中部与西部地区同样存在这类区域。一般而言，一个区域是否进入老年期的判断标准是其开始工业化的起始时间以及是否存在上述典型特征。工业化肇始时间越早的区域越有可能陷入萧条。这类区域的典型病症是老化。

从上述四个阶段的分析不难看出，国家经济新常态绝对不等于区域经济新常态。从四大战略区域这个空间尺度分析，西部地区的突出问题是“穷”，东部地区的突出问题是“堵”，东北地区的突出问题是“老”，而中部地区的突出问题是“综合征”，即兼有“穷”“堵”与“老”三类问题。这是一种概括分析，如果缩小分析的空间尺度，则会发现三类区域病在四大战略区域都能找到，只是范围与程度有所不同而已。问题区域的识别，绝对不能以四大战略区域作为基本空间单元，也不能以省作为基本空间单元。识别落后区域的基本空间单元不能大于县级行政区，而识别萧条区域与膨胀区域的基本空间单元不能大于乡镇级行政区。可见，目前的区域政策作用识别以县为基本空间单元的做法需要改进。此外，无论是从理论角度分析还是从发达国家的实践来看，这三类区域病的治疗过程都是漫长的，因而具有长期性特点。认识清楚区域病的空间分布，对于明确统筹区域发展的着力点是十分重要的。

区域协调发展新机制

党的十九大报告明确指出，“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。

1.区域治理是国家治理的重要组成部分

区域管理包括区域统治与区域治理两种模式。前者是计划经济时代采用的模式，特点是不承认地方是独立的经济利益主体，用计划单纯自上而下安排地区发展，带有很强的强制性。后者是市场经济时代采用的模式，区域发展安排采取自上而下与自下而上相结合的方式，承认地方的独立利益。比较而言，区域治理是先进的区域管理方式。

2.实现区域协调发展是国家治理能力现代化的必然要求

促进区域协调发展是政府职能，其工作开展可以概括为“一个中心”和“两个基本点”。“一个中心”是指实现区域协调发展战略目标，“两个基本点”是指政府实现区域协调发展的两个主要工具，即区域规划和区域政策。迄今为止，我国的区域规划和区域政策都不够完善，还有很大的改进空间。区域管理存在的问题可归纳为“四管”，即谁管、管谁、咋管、管效，前两者是运行体制问题，后两者是机制问题。目前存在的突出问题是区域管理制度基础不完善，“四管”问题尚待明确，即中央政府缺乏职能明确统一的区域管理机构（“谁管”问题），缺乏可供区域规划与区域政策制定利用的统一明确的区域划分框架（“管谁”问题），缺乏明确的有立法意义的区域政策程序与工具（“咋管”问题），缺乏科学合理的区域规划与政策评价机制（“管效”问题）。

建立更加有效的区域协调发展新机制，完善区域管理制度基础是创新区域管理的必要前提与核心内容。完善区域管理制度基础主要包括合理设置区域管理机构、规范区域政策程序、明确划分标准区域和识别问题区域框架、确定合理的政策工具、明确规范的区域规划和区域政策评价安排。其中，合理设置区域管理机构和识别标准区域与问题区域框架是创新区域管理的最基本要求。解决区域问题，需要长期努力。