聚焦“五大要素”，创新构建城市基层党建新格局

● 中共上海市浦东新区委员会组织部

城市是人民群众生活的主要空间，也是党建工作的重要阵地。按照中央召开的城市基层党建“上海会议”精神，浦东制定出台“城市基层党建20条”，重点聚焦城市基层党建的体系、功能、机制、载体和队伍这五大要素，积极探索构建“以区域化党建为引领、以社区党建为基础、行业党建为特色、非公有制经济和社会组织党建为关键、单位党建为基本”的城市党建新格局，取得了较好的工作成效和社会反响。

一、背景与起因

浦东开发开放28年来，跨越式工业化带动快速城市化，在改革开放进程中率先市场化、持续国际化，这都给浦东经济社会形态和结构带来了深刻变化。

第一，由点到面、由城区开发区向郊区农村的梯次开发、纵深推进，带来了管理格局和组织形态的大变动大调整。随着城镇化、城市化的推进，浦东从农村到城市的各种经济发展水平下的区域管理体制，已经形成一个完整的体系，既有农村特征相对明显的一般镇、主导产业突出的大市镇、依托重点产业区辐射带动的“管镇联动”镇，还有接近城市化的镇、城市街道以及产城融合+区域共治的核心功能城，管理主体和组织形态的差异化比较明显，管理难度明显加大。

第二，两大国家战略的深入推进，带来了大量新兴组织和社会群体的涌现集聚。在自贸试验区、科创中心建设的大背景下，“四新”（新技术、新产业、新业态、新模式）经济蓬勃发展，浦东的服务业在三产中占比超过70%，产业结构深刻变化中，各类新的非公经济组织成立发展，各种行业性专业性人才汇聚浦东，同时，各类新的社会组织也快速发展，在加强行业自律、参与民主协商、调节利益关系等方面发挥着越来越多作用。从一定程度上来讲，这些“两新”组织和从业人员是当前经济社会发展新的中坚力量、“核心群体”，如何引导好、凝聚好、团结好，是我们党应对经济社会变化发展的能力的重要体现。

第三，市场化、法治化、网络化成为时代发展的新特征和新趋势，带来了党建工作颠覆式的新挑战。主要受到三方面冲击：一是新机制的冲击。在建设社会主义市场经济体系的过程中，要让市场在资源配置中起决定性作用和充分发挥好政府作用。浦东承担了自贸区和科创中心的建设，通过放、管、服为主导的政府职能改革，政府的市场管理从前置审批向事中事后监管转变，发挥市场的主导作用，推动市场主体的充分发育和自我约束、自我管理。二是新方式的冲击。依法办事，法治面向的是每个个体、是整个社会，其普适性特点要求法律规定需要给个人留出自由裁量空间。因此，管理方法从直接约束转为适度限制，从直接指挥转为间接引导，这对传统的行政化管理是一种挑战。三是新技术的冲击。最突出的特点就是网络，网络的动员力对传统的动员力、动员方式、领导方式都提出了挑战。网络的开放性、网络的规模化、网络信息的及时性，都是传统管理模式所无法比拟的。

城市化和产业结构调整带来的社会结构与社会组织的新变化，社会思想文化多元化及社会利益主体多元化等带来的新挑战，对传统基层党建工作模式提出了更新、更高的要求。

二、做法及成效

结合浦东人口和经济活动高度集中于城市化区域、户籍人口的城市化率达91%的实际，聚焦体系、功能、机制、载体和队伍五个关键要素，立足抓基本、打基础、强基层，着力打造全区域统筹、多方面联动、各领域融合的城市基层党建新格局。

第一，以上下联动、左右联通为重点，构建城市党建工作体系。城市基层党建是一项系统工程，整体的组织、工作架构都需要形成体系。在党建阵地体系方面，打造覆盖全区、三级联动的“1（区）+42（街镇、开发区）+N（居村、楼宇）”党建服务阵地。其中，区党建服务中心是全区基层党建指挥协调、资源整合、工作督办、服务基层、服务群众的平台，并向下延伸服务触角，做实、做强、做亮街镇（开发区）党建服务中心，加强对区域内党组织党员的管理服务；居村对接“家门口”服务体系[1]，做强党建服务站的服务功能，开发区园区及标志性楼宇全面推广“金领驿站”楼宇党建3.0模式。同时，在浦东22公里滨江岸线全部贯通的基础上，以22个“望江驿”为载体的党建阵地也同步建设，着力打造滨江党建服务带，形成了浦东党建的一道特色风景线。在党建信息化平台体系方面，打造“1（一个动态数据库）+2（PC端、移动端两个入口）+3[区级、街镇（大口、园区）、党支部三级管理平台]”智慧党建格局。开发建设“浦东i党建”信息平台，实现全区党组织党员管理互联互通、各级各类党建资源共享共用，党组织党员不分区域、不分领域都可以提前网上预约、安排使用、活动留痕。党员群众和基层党组织的需求，全区各类党组织主动对接、认领实现。今年依托信息化平台创新帮困工作模式，以“微心愿”的形式提取全区困难群众需求11157个，通过区级平台线上发布微心愿，较短时间内全部实现认领，社会效应和反响良好。

第二，以“四个覆盖”为重点，拓展城市基层党建功能发挥。“四个覆盖”，就是组织覆盖、工作覆盖、服务覆盖和管理覆盖。前两个覆盖是基础，是提升组织力的基本要求。考虑到浦东“两新”组织体广量大，新兴领域产业和群体快速集聚，结合“两个覆盖”重点推进互联网业、科创企业、文化创意等新兴领域的党建工作，运用符合市场逻辑、行业特点的方法，在社会再组织的过程中创新探索行业党建，推动党的组织覆盖和工作覆盖。同时，在社会组织落实“三个同步”，即社会组织成立登记时同步摸清党建工作情况，社会组织年检（年报）时同步检查督促党建工作，社会组织评估时同步将党建工作纳入，并把社会组织联合会党建纳入党建服务中心，整体建设、统筹推进。目前，新经济组织覆盖率为84.2%，新社会组织覆盖率为77.9%。后两个覆盖是提升，是基层党组织提升组织力的关键所在。对服务覆盖，就是深化推进基层服务型党组织建设，以“大调研”“走千听万”等为载体，推动党员干部直接联系服务群众、直接帮助群众解决问题，落实首问责任制、指定责任制和兜底责任制这“三个责任制”，增强服务功能和水平。对管理覆盖，就是突出党组织的政治功能，强化一切工作到支部的导向，结合党内积分管理机制的推广应用，推动“三会一课”、组织生活会、民主生活会等制度落到实处。

第三，以制度化、规范化为重点，完善城市基层党建工作机制。以激活党建工作活力、发挥党组织、党员作用为出发点，建立完善四项工作机制，提升党建工作制度化、规范化水平。以基层民主协商机制为基础，全面推行“1+1+X”工作法、四议两公开、“三会一代理”等党领导下的基层群众自治机制，自下而上发现问题、收集民意、提取需求。以“双向认领”机制为手段，根据基层民主协商的结果，推出需求清单、资源清单、项目清单这“三张清单”，推动需求方与资源方的双向互动、双向认领，提升资源整合、匹配对接的精准化和有效性。以“双报到、双报告”机制为重点，结合“双向认领”机制，动员并汇聚驻区单位党组织、在职党员等多方社会力量和资源，扩大基层社会治理的多元参与面。以党内积分管理机制为抓手，倒逼城市基层党建工作“机制链”的良性循环，采取线上与线下相结合、定性与定量相结合的方式，创新对党组织、党员的积分量化管理，强化实际激励约束作用。

第四，以重大任务、重大活动、重大项目为重点，做实党建载体。把重大的任务、活动、项目作为党建工作的重要载体，既推动党建工作与中心工作相结合，又有效检验党建工作成效。区委、区政府年度中心工作、重点工作，比如自贸试验区和科创中心建设，守底线、补短板、惠民生专项工作以及城乡一体化等，都是党建工作的重要载体，也对党建工作提出了服务保障方面的要求。在“五违四必”整治中，要求党员无违建、党员拆违先行，以此检验党员先锋模范作用的发挥；居村党组织换届中凡是发现参选者有违建拒不拆除的，一律调整出人选名单。在中小河道整治中，让村党支部书记担任村沟宅河的“小河长”，布置党员责任区，组建党员志愿者，发挥党员作用。在全国文明城区复评中，通过党建工作平台，发动党员群众和驻区单位广泛参与，充分发挥企事业、村居、“两新”等不同领域、不同层级党组织和党员的先锋模范作用。

第五，以优化结构、提升素质为重点，壮大城市基层党建工作力量。干部是抓城市基层党建的关键，重点是党员领导干部、居村党组织带头人和专职党群工作者这三支队伍。一是抓好党员干部这支“领导力量”。开展覆盖全区102家单位的干部专项调研，形成了“三个一批”（使用一批、交流一批、培养一批）的处级和正科级干部名单；同时2017年起组织开展“三好两满意”（“好班子”“好班长”“好干部”“群众满意”“社会满意”）争创活动，最终遴选表彰了20个“好班长”“好班子”以及244名“好干部”，树立了比学赶超的干事氛围，提振了干部队伍的精气神。二是抓好居村党组织带头人这支“骨干力量”。今年在对36个街镇的1255个居村党组织进行全覆盖调研的基础上，圆满完成居村党组织“公推直选”换届，选出了一批新的带头人队伍；定向选派机关事业单位干部担任居村书记，这次换届中区、街镇统筹安排69名机关事业单位干部下沉到居村担任居村书记，推动了机关与基层的双向交流；深化居村书记针对性教育培训，探索建立新任居村书记的资格准入制度，统一培训、统一考试、持证上岗，倒逼居村书记提升履职能力。三是抓好专职党群工作者这支“一线力量”。结合正在推进的“家门口”服务体系①建设，通过培训和岗位练兵，提升专职党群工作者的综合服务能力，推动“全岗通”从党务向政务延伸，“下去一把抓，上来再分家”，让居民群众少跑路、少进门、少找人。同时，加大定向培养优秀社工的力度，通过设立书记助理岗位，拓展村居书记后备干部来源。

三、经验启示

城市基层党建的一个显著特征，就是更加注重全面统筹、更加注重系统推进、更加注重开放融合、更加注重整体效应。浦东在推进城市基层党建过程中深深感到，做到“四个大”是构建城市党建大格局的内在要求。

一是资源的大整合。传统基层党建在层与层之间、块与块之间、条与块之间、区属与区域之间，没有实现很好的资源贯通，资源分布的“碎片化”、资源流动的“单向度”倾向比较明显。通过构建城市基层党建新格局，有利于打破传统党建以地域和对象划分而造成的封闭和分散，打破条块分割，打破区域分割，打破隶属关系分割，实现资源跨地区、跨层级、跨领域的整合，让各类资源顺畅流起来、快速动起来、有效活起来。

二是方法的大综合。党建工作是政治工作，也是社会工作，其与社会结构和形态的调整变化是紧密互动的，这就要求党建工作方法必须与时俱进、不断创新、推陈出新。城市基层党建很重要的一条就是破除传统党建方法手段的“单打一”，灵活运用信息技术、社会力量等党建工作“新武器”，探索拓展互联网党建、网格化党建、社会化党建等不同方式方法。

三是工作的大融合。党建工作从来都不是就党建而抓党建，最根本的是围绕中心、服务大局。我们构建的城市基层党建新格局，就是通过重大任务、重大活动、重大项目来检验党建工作成效，有效破解传统党建“就党建讲党建”的局限，把党建工作与城市环境治理、城市文明创建、城市开发建设、城市人文关怀等重点工作高度融合，实现“两手抓”“两促进”。

四是力量的大联合。城市基层党建涉及面广、涉及主体多，无论是体制内外，还是党、政、群、社各方，都在城市党建大格局框架下发挥重要作用，不可或缺。特别是在推动党建引领自治、共治、德治、法治的过程中，多元主体需要共同参与，多方力量需要共同联合，最终推动党建带群建、促社建。

四、探索与深化

城市基层党建是新形势新要求下的实践新课题，浦东结合深化基层社会治理、加强“家门口”服务体系建设的需要，面对实际工作中推进不平衡不充分的问题和瓶颈，今年以来，通过推进“两进入两做实两联动”（区域化党建、“两新”党建、行业党建进党建服务中心，社区党建进家门口服务站；做实街道行政组织党组和社区党委；党建信息系统和党建服务中心线上线下联动，区、街镇开发区、居村楼宇三级联动）工作，进一步探索创新，深入抓好城市基层党建。

“两进入两做实两联动”是功能互补、机制互联、成效互促的有机整体，“两进入”是基础，以区域化、项目化为抓手，推动机构、职能、工作、力量进入党建服务中心和家门口服务站，通过做强平台，强化工作依托；“两做实”是关键，以街道城市运行综合管理分中心、社区党建服务中心为平台，通过理顺体制，优化统筹整合，加强城市精细化管理，推动区域内多元主体共建共享共治；“两联动”是支撑，以智能化、信息化为支撑，通过智能手段，强化网络联通、资源共享、功能拓展，深化融合提升。

注释

①“家门口”服务体系：浦东新区在社会治理领域进行的一大创新，在居村层面打造一个资源整合、功能集成、机制有效、群众参与的平台，并以此作为加强党的建设的重要抓手，推动社会治理重心下移、资源下沉，提供就近、便利、稳定可预期的七大类基本服务（党群服务、政务服务、生活服务、法律服务、健康服务、文化服务、社区管理服务），努力实现“生活小事不出村居、教育服务就在身边”，打造15分钟服务圈。