农民工政治参与中的制度供给问题探析

2018-11-18马正义

理论导刊 2018年4期

马正义

(广州大学台湾研究院，广州 510405)

随着我国城市化进程的不断加速，越来越多的农民工涌入城市。国家统计局数据显示，2016年农民工总量达到28171万人，比上年增加424万人，增长1.5%，增速比上年加快0.2个百分点。其中，1980年及以后出生的新生代农民工已逐渐成为农民工的主体，占全国农民工总量的49.7%，比上年提高1.2个百分点[1]。相较于传统一代农民工，新生代农民工受教育程度更高，价值选择更多元，平等和维权意识更强，参与城市政治事务，融入城市生活的愿望更加强烈。政治参与是农民工政治权利的体现，也是衡量其城市融入程度的重要标尺。然而，由于各种因素的影响，农民工的政治参与度并不高，实际上沦为城市里政治上的边缘人。

作为协调社会成员关系的准则规范，制度不仅是农民工政治参与的平台载体，而且是政治参与的重要保障。制度供给就是基于农民工政治参与需求的变化，为其政治参与提供行动规范，搭建政治参与的制度平台，确保其政治参与的顺利进行，推动其政治权益的实现。在此意义上，从制度供给的视角来分析农民工的政治参与不仅是研究视角的转换与创新，也是解决农民工政治参与困境的重要出路。

本文关注的核心问题是，为何制度供给对农民工政治参与非常重要，而当前的制度供给又存在着哪些缺失？为推动农民工的政治参与，制度供给应该遵循哪些基本原则，创新制度供给的路径选择是什么？

一、制度供给对农民工政治参与的重要性

1.政治参与需求的不断扩大。政治参与是指“普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为”[2]。党的十八届三中全会指出，“健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。”[3]公民的政治参与离不开一系列的制度安排，如选举制度、投票制度、决策制度和监督制度等，这些制度是公民政治参与的基本形式，也是政治权利得以实现的保障机制。有效的制度供给是新形势下我国农民工政治参与需求不断扩大的内在要求。

随着我国工业化和城市化的快速发展，涌入城市的农民工不仅人数急速增长，而且表达了参与城市公共事务、履行自身权利的强烈愿望。一份对农民工的调查显示，“占85 %的人认为应该成立农民工工会或农民工协会之类的维护农民工利益的组织。占75 %的人明确表示愿意加入农民工工会或农民工协会。占69%的人认为农民工应该参与城市管理活动。”[4]尤其是新生代农民工的崛起，从根本上改变了传统农民工“经济-生存”型的目标导向，对公共事务的讨论和基层治理中的参与等成为他们更为关注的内容，以“身份-权利”为目标导向的趋势日益明显。在此背景下，能否提供有效的制度供给，满足农民工不断增长的政治参与需求，关乎农民工基本权利的实现，影响着我国社会主义民主政治的不断发展和深化。

2.合法有序政治参与的前提。由于制度化参与渠道的堵塞和自身法制观念的淡薄，非制度化参与是当前农民工政治参与的一个重要倾向。非制度化的政治参与以参与手段的情绪化和非理性化、参与过程的无序化和非组织化为典型特点。在家族成员和亲朋好友的支持下，农民工以高度情绪化的方式，通过非法和暴力手段来维护自身权利的事件屡见不鲜，严重危害了社会稳定与和谐。而且，由于非制度化参与并不能带来预期的效果，反而进一步影响了农民工政治参与的积极性。如果长期积累的矛盾无法得到化解，将成为社会长治久安的严重威胁。

完善民主制度，增加政治参与的制度供给，拓展政治参与的渠道，不仅可以为农民工表达利益诉求、维护自身权利提供有效途径，也为政府及时了解和回应农民工的利益诉求提供了信息管道。制度化的政治参与是政府和农民工达成良性互动与利益协调的最佳方式之一，有利于增强农民工对城市的认同感，推动政府和社会之间的决策互动，化解社会矛盾。相反，如果缺乏相应的制度供给，“当不公感主导下的社会群体无法通过制度化渠道维护合法权益时，非制度化政治参与便会产生，并由此引发社会动荡。”[5]由此可见，制度供给是推动农民工合法有序政治参与的基础和前提。

3.城市治理现代化的要求。增加制度供给，扩大有序政治参与，是实现农民工市民化、推动我国城市治理现代化的必然要求。中央城市工作会议强调，做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。 “人民城市为人民”的思路是推动农民工市民化的基本原则，也是城市治理现代化的基本方向。

农民工是城市经济持续发展的强大推动力，对城市的发展做出了巨大贡献。农民工的市民化，核心问题是农民工平等公民身份的获得和公民权利的回归。打破当前城市内部的“新二元结构”，实现农民工与城市居民在政治、经济和社会权利上的平等，是农民工平等享受城市发展成果，融入城市社会，实现市民化的关键。同时，遵循共治共享的原则，推动城市治理从传统管制模式向参与型模式转变，建立制度化和法制化的公共参与机制，以基层协商民主的形式，鼓励农民工参与公共事务决策过程，增强农民工在城市议事决策中的话语权和影响力，是完善城市治理体系的重要内容。

本质上讲，农民工政治参与问题的出现是我国经济快速发展与传统社会体制不协调的体现，是由于经济社会关系发生了重大的结构性变革而原有的社会治理体制却不能及时有效地进行应对和处理的结果，是城市经济社会领域的“转型危机”[6]，需要政府及时采取改革手段，增加政治参与的制度供给，以不断提高城市治理体系的现代化。

二、农民工政治参与中有效制度供给的短缺

1.二元户籍制度的障碍。我国宪法规定，凡是年满十八周岁的我国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。但实际上相当一段时间，在城乡二元体制下，我国的户籍制度将公民划分为了市民和农民两个群体，并以户籍为基础享有不同的权利、待遇和义务。

选举是政治参与的核心途径，然而，根据《选举法》的规定，选举权和被选举权必须按照户籍所在地进行登记，即所谓的属地原则，这给农民工的政治参与带来极大困难。一方面，农民工已经远离家乡，长期生活于城市，对家乡公共事务缺乏了解，而且鉴于旅行成本等因素，返乡履行选举权，参与政治事务的人并不多；另一方面，虽然影响农民工政治权益、关乎其切身利益的公共事务都发生在城市，但由于户口的限制，他们又被排除在城市政治生活之外，民主选举、民主决策和民主监督等政治权利无法行使。即便选举法规定农民工可以在户籍所在地办理选民资格证，然后回到务工地参加选举，但是出于时间和经济成本考虑，农民工缺乏相应的动力。结果，农民工在农村的政治参与被虚置，而在城市里的政治参与却因为户籍制度障碍而难以有效展开。

2.政治参与机制不完善。从内容上看，政治参与包括民主选举、民主决策、民主监督与民主管理四个方面；从参与形式看，政治参与包括间接参与和直接参与两种基本形式。当今世界，代议制是各国普遍采取的主要政治参与形式。在我国，公民通过间接方式参与政治事务的制度安排主要有人民代表大会制度、协商民主制度和基层自治制度等，直接参与方面的制度设计有听证制度和信访制度等。

但是，基于我国特殊的社会文化背景和社会体制的强大惯性，虽然政府决策的主体已不再局限于政治精英，决策的过程也更加关注各方的利益互动，但从上而下的“内输型”决策体制仍然是政府决策的主要模式，公共参与型的决策体制并未完全形成。在此背景下，农民工政治参与的广度和深度都有待进一步拓展。制度供给的滞后性、不平衡性和低效性成为制约农民工政治参与的重要因素。从宏观来看，作为政治参与最为重要的制度供给，人民代表大会制度对于农民工政治权利的保障并未根本到位，造成农民工在城市选举权的缺失。从微观来看，基层自治与普通公民的切身利益紧密相关，也是公民政治参与的基本形式。但是，对于从农村进入城市的农民工而言，由于政策排斥和城市居民的歧视，他们在城市社区公共事务中的参与程度还相对较低，在城市社会治理中缺乏话语权。听证制度由于参加人数有限，限制了民众参与的规模。信访制度本来是农民工反映利益诉求和政治参与的重要方式，但却常常被地方政府与“维稳”联系在一起，其制度设计的初衷很大程度上已经被扭曲，失去了应有的功能。

3.利益表达机制缺失。改革开放后，我国经济取得了快速发展，社会结构发生了巨大变化，社会阶层出现重组和分化。社会阶层的分化导致社会利益的多元，不同利益群体之间的矛盾和摩擦也随之出现。为了实现自身的利益目标，不同群体通常都会成立相应的群体组织，以凝聚群体力量，表达群体诉求，实现群体目标。因为，“通过组织载体，可以把各个利益主体在公共问题上分散的、模糊不清的个别意志和行为,转化为明确的、共同的组织意志和集体行动，从而以组织实体的力量影响政府决策。”[8]

作为改革开放后出现的特殊社会群体，农民工群体有着共同的经历和遭遇，在政治参与方面拥有许多共同利益。但是，农民工在城市里政治边缘人的尴尬地位，致使其利益表达机制严重缺位。在制度性排斥和政策性限制下，他们既无法参与现有的社团组织，也难以成立新的组织以表达自身利益诉求。现有的工人、青年和妇女等相关群众组织，鉴于其浓厚的官僚机构特征，政治控制和政治吸纳的功能超过了利益表达和权益维护的功能，无法为农民工提供有效的参与渠道。农民工聚集较为集中的私营企业和外资企业，很多并未成立工会组织，即便有工会组织，也通常受到资方的控制。一项调查显示，当问及农民工在打工城市表达意见、反映问题是否方便时，49.7%的人认为不方便，40.0%的人认为基本方便，只有10.3%的表示非常方便[9]。由此可见，在利益代表机制方面，农民工可选择的空间非常小，制度供给严重短缺。

三、农民工政治参与中制度供给的基本原则

1.本土性原则。制度供给意味着在经济社会发生巨大变革的背景下，政府通过制度创新，调整和完善原有参与机制，以满足农民工不断扩大的政治参与需求。制度创新包括对其他国家政治参与制度的借鉴和吸收。之所以要借鉴其他国家，不仅是因为人类政治文明史是各种制度文化不断交流、借鉴和融合的历史，而且是因为新机制和新制度的构建、试验、推广和供给需要消耗巨大成本，而选择性的借鉴和吸收则减少了制度供给成本，是一种重要的制度供给方式。

当然，在发展阶段和发展任务方面，世界各个国家有所不同。我国必须在经济社会快速转型的背景下，一方面完成相关制度的构建，另一方面满足不断扩大的政治参与的需要，而发达国家在大规模的政治参与需求出现之前，基本上完成了相应制度的构建。再加上社会体制和历史传统等方面的差异，我国政治参与制度的吸收和引进不可能照搬其他国家的模式。“只引进西方的先进技术与正式制度，而没有非正式制度(意识形态)的变迁，改革是很难进行彻底的。在我国尤其应注重研究传统的社会文化习惯与意识形态对制度供给的影响。”[10]

应该遵循的基本原则是，在借鉴人类政治文明普遍原则和精神的基础上，结合我国社会文化背景，坚持人民代表大会制度、共产党领导的多党合作制度和政治协商制度，发挥城市居民自治制度的优势，健全相关制度的程序和技术设计，从农民工的实际参与需求出发，探索新的政治参与形式，构建政治参与的本土模式，实现政治参与机制的本土化。

2.渐进性原则。制度供给的渐进性首先体现在农民工政治参与机制改革和创新的稳健性。政治参与制度的改革与完善是我国政治体制改革的重要组成部分，也是我国社会主义民主政治发展的核心内容。我国的政治体制改革是逐步推进的，主要做法是通过渐进改良，使政治体制能够适应社会经济的快速变化，其本质是“在现行政治制度的框架下对作为制度外在表现形式的政治体制以及体制内权力结构进行逐渐的、适度的调整”[11]。

政治参与制度的创新不仅要推动经济发展，增进人民福祉，同时也要确保社会稳定，创造和谐的社会环境。尽管现阶段农民工政治参与的制度选择正在不断拓展，但在确保农民工的选举权、增进人大代表和选民的联系、推动农民工参政议政和民主监督方面，现有制度的健全和完善仍然还有很长的路要走。

制度供给的渐进性也体现在公民政治文化素养提高的过程性。“制度本身的选择、设计、安排和操作需要具备正当的合理性，但同时也需要制度操作者和制度约束对象的政治美德或公民美德。”[12]整体而言，虽然农民工的教育文化程度在不断提升，但在传统乡村传统文化影响下，其政治认知程度较低，政治参与的积极性不高，对现代政治参与的基本知识和核心规则了解不多。因此，“形成一种参与式、协调型的现代民主政治文化，造就出具有权利意识、自由意识、平等意识、参与意识的能动政治主体和具有公共美德的现代公民”[13]，不断提高农民工的政治文化素养，是一个渐进的过程。

3.平衡性原则。“制度变迁是在制度需求与供给的相互影响下得以实现的，因此对制度供给的研究必须放在制度变迁的‘需求供给’的分析模式中来进行。”[10]制度需求是制度供给的前提和基础，也是制度创新的推动力，有了制度需求，才可能有制度供给。在此意义上讲，制度供给的不足是一种常态，因为制度的需求是不断发展和变化的，而制度供给则通常具有一定的滞后性。

就农民工的政治参与而言，虽然相应的配套制度和路径选择既有宏观上的人民代表大会制度、共产党领导下的多党合作制度和政治协商制度，也有微观上的社区自治制度和基层协商民主制度，但实际情况是，农民工的政治参与无论从范围还是从深度上而言，都有很大的提升空间。部分原因在于，一些制度设计存在问题，造成了制度供给低效甚至无效的情况，也即“制度过剩”现象。“制度过剩”是制度供给不足的对立面，指“相对于社会对制度的需求而言有些制度是多余的，或者是一些过时的制度以及一些无效的制度仍在发挥着作用”[14]。

造成制度供给过剩的因素很多，但其中最根本原因在于制度供给主体对制度需求的把握出现错位。由于政府是制度供给的主要提供者，而广大农民工缺乏利益代表机制，造成政府和农民工之间缺乏畅通的信息沟通机制。农民工难以将个体诉求通过制度化和规范化的途径予以表达，而政府也难以将农民工分散的个体利益进行整合。作为制度供给主体，政府有责任提供相应的制度机制，但在对制度需求把握不够准确的背景下，很容易造成制度过剩现象的出现。表面上看，制度过剩似乎是制度供给太多，超过了制度需求，实质是“社会制度需求有效满足不够的问题”[15]。

对于农民工的政治参与而言，问题的核心不在于政治参与的制度选择太少，根本问题在于制度供给能否及时满足制度需求，提高制度供给的有效性，维持制度需求与制度供给之间的良性互动和平衡。

四、农民工政治参与中制度供给的创新选择

1.供给主体上：构建政府为主、多元互动的模式。为社会的有序运行提供良好的制度是政府的主要功能之一，对政治、经济和组织资源的垄断性掌控也使政府有能力成为制度供给的核心主体。当前，虽然我国制度供给的主体在逐渐走向多元，但集权型的制度供给和决策模式仍然明显。在这种模式下，制度供给的主体相对单一、制度供给过程的开放性、互动性和参与性不够，容易产生制度供给滞后和错位现象。因此，在制度供给主体方面，应构建以政府为主、多元互动的模式。

制度供给主体的多元互动，既体现在纵向上中央政府和地方政府的互动，也体现在横向上政府部门与社会组织和群众团体之间的沟通。首先，中央政府在政治参与的根本原则、重大部署和改革方略方面审时度势，进行统筹安排，地方政府则根据中央政府的要求，基于地方实际，大力推进制度创新，积极探索农民工政治参与的路径和方式，满足农民工不断扩大的参与需求。地方政府是政治参与制度创新的主体，近年来许多城市都成立了外来人口党支部，并通过“共识议事会”等形式积极探索农民工基层治理参与模式，对推动农民工的政治参与发挥了重要作用。其次，政府应扩大制度需求与表达的渠道，增加农民工参与机会，充分聆听农民工意见，使政府更好地成为农民工群体的利益代言人，确立以公众为基本导向的制度供给模式。

2.供给内容上：夯实政治参与制度的支撑体系。制度的供给是一个系统的工程，为保证农民工政治参与制度的有效供给，需要从经济、社会、法律和文化方面提供支持，夯实农民工政治参与机制的基础，让政治参与制度有效地运转起来。

首先，要不断提升农民工的经济地位，为其政治参与提供物质基础。尽管部分农民工进城工作的价值倾向已经日趋多元，但“生存-经济”逻辑仍是大部分人的目标导向。“使公民体力情况恶化并迫使他们主要或完全关心自己或家庭生存问题的经济条件，是不可能产生有生气的民主的。”[16]同样，在必须付出巨大时间和物质成本的情况下，农民工通常缺乏政治参与动力。其次，清除制度和政策限制，为农民工政治参与提供社会政策配套。要清除户籍制度以及绑定在户籍制度上的诸多政策限制，以人为本，推动农民工平等公民身份的回归，促进农民工的城市融入，让农民工平等地分享城市发展成果，为农民工的政治参与铺平道路。再次，培育公民文化，为农民工的政治参与提供文化氛围。一方面，要加强农民工的继续教育和学习培训，提高其文化水平，增进其对现代政治的认知，掌握政治参与的基本技能；另一方面，培育多元包容的文化氛围，提高城市居民对农民工的接纳度，增进双方的沟通和互动，为农民工的政治参与提供心理支撑。最后，完善相关法律制度，为农民工的政治参与提供法律保障。要尽快推动立法进程，对《宪法》《选举法》和《户口登记条例》等法律规定中不利于农民工政治参与的条文进行修订和完善。加快新的法律如《农民工权益保障法》的出台，依法保障农民工政治参与的合法权利。

3.供给方式上：注重强制性和诱致性方式的结合。制度变迁包括诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种方式，前者指的是“现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群(个)人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”[17]；后者“必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。然而，强制性制度变迁可以纯粹因在不同选民集团之间对现有收入进行再分配而发生”[17]。

根据制度变迁的两种方式，制度供给也可以区分为强制性和诱致性两种类型。前者以政府为供给主体，以政府命令和法律条文的形式，通过自上而下的方式进行。由于政府是供给主体，并且以公权力为依托，这种供给方式具有权威性和强制性，能够以较快的速度和效率得到贯彻执行。后者以社会民众为制度供给主体，基于民众的制度需求，以非正式制度的形式，通过自下而上的方式进行。由于来自民众的自发性需求，诱发性制度供给更能全面反映民众的公共利益。

就农民工的政治参与而言，应将强制性制度供给和诱致性制度供给两种方式有机结合起来。原因在于，虽然强制性的制度供给由政府执行，但自上而下的供给方式具有很强的单向性，通常缺乏民众的充分参与，如果不能全面反映农民工的政治参与需求，就难以推动农民工政治参与的顺利进行。诱致性的制度供给虽然源自农民工的政治参与需求，能够及时全面反映农民工的利益，但是缺乏政府公权力的支撑和保障，在具体的实践过程中可能难以有效落实。因此，强制性和诱致性两种制度方式的结合和互动，是实现农民工政治参与制度创新的路径选择。

结语

农民工的政治参与是其作为普通公民应该享有的平等权利，决定其政治利益的实现，影响其在城市的社会融合，关乎我国社会主义民主政治的发展。影响农民工政治参与的因素很多，但制度供给最为重要，它是满足农民工不断扩大的政治参与需求的基础，也是农民工有序合法参与城市政治事务的前提，更是城市治理体系走向现代化的保障。二元户籍制度、政治参与运行机制和利益表达机制的缺失阻碍了农民工政治参与中相关制度的有效供给，造成农民工政治参与的制度困境。在坚持本土性、渐进性和平衡性原则的基础上，构建以政府为核心、多元互动的供给主体，完善政治参与机制的支撑体系，通过强制性和诱致性相结合的方式，实现制度创新，是推动农民工政治参与制度不断走向完善的路径选择。

参考文献：

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