新加坡自贸港发展策略探析

文｜海南省外事侨务办公室调研组

新加坡是东南亚一个面积只有715.8平方公里的城市岛国，自1965年独立以来，逐渐发展成为全球第四大国际金融中心和世界重要的电子工业中心。研究其发展历程，不难发现，优越的地理位置及开放的自贸港政策是推动其经济持续高速发展的重要原因。

新加坡自贸港概况及建设现状

有学者认为，在新加坡的经济发展中，自由贸易园区不足以涵盖其金融中心、电子工业中心等功能，因此新加坡是一个有限自贸港，包含了7个自由贸易园、30多个享有关税减免权的工业区和70余座保税仓库。作为一个自贸港，新加坡的消费税和进口关税相对较少。自由贸易政策是新加坡国际贸易战略的核心，几乎所有的货物可以零关税进入新加坡。当前新加坡的关税税率从0-4%不等，应税的商品项目仅有酒类、烟草制品、汽车和石油产品，消费税税率为7%，依据货物的价值进行计算。

新加坡自由贸易园区

新加坡的自由贸易园区主要业务以转口贸易为主，进入园区内的货物在不改变其性质的前提下可以重新包装、分类和拆（并）箱，但是深加工被限制，区内基本没有制造业，主要以提供物流附加值为目的。新加坡的自由贸易园区均以围墙等方式加以封闭，未经海关部门准许，任何人不得擅自进入或居住其内。

新加坡发达的空运、海运和陆运交通运输网络，保证了货物在国际间的迅速流通。进入新加坡境内的国外货物，90%以上会再次转运出口。因此，就整体交易而言，新加坡实质上是一个国际货物转运的枢纽站。

其他物流园区、工业区和保税仓库

为适应国家港口物流经营商的需求，要选择具有相关制造与国际物流基础结构的地点来从事特定产品的简单或深加工活动，再转运至下游客户，通常在港区或周边地区划出一部分区域作为工业区。目前，新加坡有7个出口加工区和35个工业园区。

除此之外，新加坡还有70余个保税仓库，以增强自由贸易园区功能。保税仓库是自由贸易园区概念上的延伸，通过物理界限与外界隔离开来。当把货物从自由贸易园区转运到保税仓库储存时，暂时不征收消费税。只有当货物离开保税区进入国内市场时，才会征收消费税。保税仓库由业主或服务仓库的运营商管理，负责安全问题和对存储货物进行适当的控制。此外，新加坡还有一种特许仓库区，用来存储征税货物，即酒类、烟草制品、汽车和石油产品。这类仓库只有得到新加坡海关的授权才能建立，也是封闭的物理区域。

新加坡自贸港的功能及取得的成绩

1.仓储和贸易转运功能

利用货物进出口不征关税、不受进口配额限制、通关便利、进仓时间短、仓储费用低廉等优惠条件，新加坡自贸港吸引了世界各地的转运货物在其区内的物流中心、保税仓库进行储存，或待恰当时机销往国内市场，或者转运到其他国家，从中获得大量的附加收益。而自由贸易园区的转运功能又与仓储功能密不可分，只有提供以便利的仓储服务设施才能保证货物的顺利转运，同时转运业务的增多又可促进仓储业的发展，这二者是自由贸易园区最基本和最原始的商业功能。

对于在自由贸易园区内中转的国际集装箱，码头可以根据船务公司的要求变更承运的二程船，只需向新加坡海关报备，增加了集装箱中转的灵活性和便利性。由于海关几乎完全不干涉业务的“境内关外”，新加坡自贸港是真正落实“自由政策”的范本。在2017年全球集装箱港口吞吐量排名中，新加坡港以3367万标箱（TEUS）的吞吐量位居上海港之后，名列第二。

2.吸引外资和加工制造功能

在自贸港内设立出口加工区和工业园区，主要目的是为了吸引外商直接投资，在区域内设立工厂，进行产品的生产加工，进而供应出口，在此过程中刺激经济增长，解决劳动力的就业问题。例如出口加工区以机器、原料、零件等进口免征关税、所得税，并享有其他税收优惠、货物及资金进出自由等良好的投资环境与条件，吸引外资到区内进行加工制造等投资行为。

3.国际金融中心功能

新加坡地处交通要道，有利的地理位置使之成为世界金融活动的接力点，拥有技术先进且运转良好的通讯网络，可实现与世界各贸易、金融中心的密切联系。这些都为新加坡金融业的发展奠定了良好的基础。

新加坡国际金融中心的形成是政府推动的结果，属于政府主导型。1997至1998年亚洲金融危机之际，东亚一些金融中心开始萎缩，大量国际资本从东南亚撤出，但新加坡在危机之后实施的自由化政策反而巩固了其作为国际金融中心的地位。截止目前，新加坡已经连续多年位居全球金融中心排行榜前列，在2017年全球金融中心排行榜中名列世界第三、亚洲第一。

新加坡自贸港的发展历程和演化模式

以转口贸易为主的完全自贸港（1819年-1959年）

1819年，英国东印度公司的托马斯·斯坦福·莱佛士乘船抵达新加坡，发现这里是一个天然的避风深水港后，决定在此建立一个贸易站。随后，英国取得了新加坡的租借权，宣布将新加坡的全境开辟为自贸港。这个时期的新加坡是完全意义上的自贸港，各国船只可以自由进出港口，除了烟、酒和殖民地政府专卖的鸦片烟外，其他的进出口货物一律免征关税。

具有综合功能的有限自贸港

1.向有限自贸港过渡的转型期（1959年-1970年）

1959年到1967年是新加坡发展“替代进口工业化”阶段，面向国内市场的加工制造业发展迅速。期间新加坡开始建立工业区，1961年底设立了当时最大的裕廊工业区。为了降低关税保护对转口贸易的影响，1966年新加坡颁布了“自由贸易区条例”，并于1969年在裕廊港码头设立第一个自由贸易区。与其他国家的自由贸易区不同，新加坡的自由贸易区并不是通过优惠政策吸引外资来发展加工制造业，它实质上是一个免税区。商家可以免费把本来应征关税的货物存放在区内，进行重新分类、包装和陈列等，然后再转运出口，或在有利的销售时机到来时运转到新加坡的关税区，缴纳关税后再销往新加坡国内市场。新加坡通过对自贸港政策的灵活运用，有力地促进了转口贸易。

2.制造业与服务业并举的发展期（1970年-1990年）

进口替代工业化政策，使新加坡形成了以制造业为支柱的合理产业结构，并带动了对外贸易、交通运输、金融业以及旅游业的发展。1967年底，新加坡转而实行面向出口的工业化政策，颁布了“经济拓展奖励（豁免所得税）法案”，突出鼓励出口工业。从1980年代开始，新加坡政府重点发展高新技术产业、积极推动现代服务业等发展和输出，在依托港口的自由贸易方面，除了保留一些基本的激励政策外，还制定了针对不同产业部门的具体优惠便利政策，促进服务业各产业的繁荣。

3.多功能自贸港的繁荣期（1990年至今）

1990年，新加坡港口集装箱吞吐量跃居世界第一位，时至今日仍在全球集装箱港口排名中名列前茅，有500多条航线连接世界600多个港口，同时又是亚太地区重要的航运中心。新加坡自贸港的码头设备完善，处理货物效率极高，分别为远洋巨轮、邮轮、集装箱货轮，以及其他各种轮船提供服务。目前，全球超过90%的货物可以自由进出新加坡而不需要缴纳关税。

除了完善基础设施、重点发展金融服务业外，科技在新加坡国家发展战略中的地位逐渐上升。目前，新加坡是世界上最大的电脑磁盘驱动生产国和第五大半导体生产国。此外，新加坡还是软件业的“总部经济”所在地，吸引了全球80%的顶尖软件和服务公司。

新加坡自贸港的成功因素

优越的地理位置

自治之后，新加坡实行了循序渐进的工业化计划，但不管是其进口原料发展的进口替代工业，出口产品发展面向出口工业，还是利用进驻到本国跨国公司的资金、技术和销售网，以及发展以其国际金融中心地位为首的现代服务业体系，都与其便利的海上运输和完善的交通网络所分不开。因此，新加坡优越的地理位置是其发展的首要条件。

正确的功能定位

新加坡自贸港的发展成就得益于政府的正确定位。在自贸港的建设过程中，新加坡政府实施了一系列行之有效的政策。在1960年代初，新加坡政府改变完全自贸港的发展策略，采取有限的关税政策，使得国内刚刚起步的民族工业得以保护并发展壮大，开启了新加坡的工业化进程。为适应外向型经济的发展，新加坡政府在裕廊工业区内设立第一个自由贸易区，重点扩建和完善港口码头，建立物流园区，发展水、电和煤气等公用基础设施建设，促进转口贸易的蓬勃发展。同时根据经济发展形势，不断调整关税政策，以保持自贸港的活力。现在，新加坡不仅全面实行贸易自由开放政策，而且通过简化通关程序，提高自由贸易区内货物装卸和运送的效率，使得货物可在新加坡境内自由转移或出口，提升自贸港的国际贸易竞争力。时至今日，新加坡自贸港已发展成为集仓储、贸易、加工和金融等功能于一体的新兴国家型港口。

强大的政策支持

新加坡自贸港一直实行低关税乃至零关税政策，即便是1960年代为了保护国内民族工业而对少数商品开始征收关税，都尽量把关税制定在低于周边港口的水平上。现在的新加坡自贸港更是近似于非课税区域，99%的货类进入到区内不用缴纳关税。进口的免征关税货物，有80%以上将会在此出口。进口免征关税货物在先行存放于保税仓库直至复运出口为止，不会被加征消费税。

新加坡自贸港内的金融自由化水平较高，可以自由兑换外汇，资金流动没有限制，汇出收入、利息、利润、分红以及投资所得没有限制。区内还设有离岸金融中心，实行与境内市场分割的模式，豁免法定储备金率、无利率管制、无外汇管制、不收资本所得税等。新加坡通过放宽金融政策和提供优惠措施以促进其国际金融中心的形成和发展，首先逐步放宽外汇管制，其次逐步放宽黄金交易的限制，第三不断修改税务条例以提供各种优惠税收。

有力的人才保障

新加坡对教育的投资力度，仅次于国防，是世界上最重视国民教育的国家之一。而新加坡经济的优势之一，也是在于它拥有一批受过各种专门培训的劳动者队伍和具有较高素质的管理人才。为了提高人才素质，新加坡不仅重视正规教育，更注重其与职业教育的结合。在职业教育方面，有厂内训练、海外培训和联合培训等多种形式。为此，新加坡政府专门建立了职工技术培训基金，不断加大投入力度。同时，在相关政策的制定上，新加坡也对职工培训做出了很多规定。比如规定企业雇主需缴纳相当于工资总额4%的资金给政府，用作专项的培训基金；或者企业出资培训工人，政府为其补贴培训费的70%。从1980年代中期开始，政府便定下“以智取胜”的目标，普及电脑应用知识，实行英语和汉语并行的双语教学，使国民普遍具有良好的语言能力，增强与世界的沟通。

新加坡自贸港模式对海南建立自由贸易试验区和自由贸易港的启示

逐步探索管理模式由政府主导型向企业主导型转变

新加坡的经验表明，当市场开放进行到一定程度，要适时减少行政干预，将政府职能部门进行企业改制，发挥市场对资源的有效配置作用，顺应市场化潮流，抓住经济发展机遇。海南建设自贸区（港）可以据此探索新型的管理模式，即适时推动政企分开：自由贸易区管委会负责自由贸易区的具体行政管理；自由贸易区的经济管理由专门的开发公司负责，从事区内的开发建设和经营管理工作，同时代行部分行政管理职能。在未来自由贸易区发展渐入成熟时，可以逐步过渡到企业主导型的微观管理模式上。

创新贸易监管模式，加强投资政策的协调性

自由贸易区的最大特色是“境内关外”，自贸区将实施“一线彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的贸易创新监管服务新模式。“一线放开、二线管住”是对自由贸易区实施监管的国际通行惯例。贸易监管做到“一线彻底放开”，这就要求自贸区建设的首要工作之一是将通关程序化繁为简，提高通关效率，减少行政成本。可以利用IT技术，实现电子化监管技术创新能力，这种先进的监管手段在国际上并不罕见，但新加坡的做法更为典型，以下举例说明。

境外货物由新加坡海关进入时，报关人只需要通过由新加坡政府所开发的TradeNet贸易网络系统，即可整合货物流动的文件流程，取得各相关部门之核准。TradeNet系统通过垂直联合，与新加坡5000多家政府机关和公司管理信息系统实现联网，货物的通关手续只需通过TradeNet系统申请，便可于15分钟内快速完成通关程序。海南可以借助国家电信公网和阿里、腾讯等互联网企业的大数据资源，将自由贸易区进出口业务信息流、资金流、货物流的电子数据集中存放于公共数据中心，在统一、安全、高效的计算机物理平台上实现数据共享和交换，方便行政部门的核查和企业的运作，安全、高效地完成监管服务。

在投资监管领域，可以借鉴新加坡实行“负面清单”和“正面清单”相结合的投资管理模式，并在其经济发展的不同阶段根据国家战略的需要，通过制定税收优惠等政策，及时调整在相应领域的开发力度。也可以借鉴上海自贸区率先探索建立“负面清单”这一国际上通行的管理模式。“负面清单”管理模式即遵循“法无禁止即自由”的原则，取消行政许可、审批制度，除了关乎国家经济安全的法律禁止事项外，资本可随意进入。

开展离岸金融业务，促进服务业发展

自由贸易区不仅是投资和对外贸易开放的窗口，更是深化金融改革创新、增强金融开放性的试验田。

新加坡离岸金融中心最初采取的是内外分离的模式，商业银行和金融公司等金融机构可以兼营ACU（1968年10月，新加坡政府允许美洲银行新加坡分行在银行内部设立一个亚洲货币经营单位，以欧洲货币市场同样的方式接受非居民的外国货币存款，为非居民提供外汇交易以及资金借贷等各项业务），但必须另立单独账户分开管理。后来新加坡政府为了吸引银行经营ACU，于1978年全面取消外汇管制，以吸引外资银行到新加坡经营ACU，开展离岸金融业务。

由于我省目前的金融发展相对较为滞后，不能直接发展内外混合一体化的模式，如果像新加坡一样以内外分离为起点，逐步发展为一体化的离岸金融市场，则会直接影响试验区的稳定发展，且很难在短期内实现对国内经济的劳动作用。因此，海南自贸试验区的发展更应该采取渗透型的离岸金融市场模式。即在将境内金融账户和离岸金融账户分开管理的前提下，根据国内经济发展的投资需求，允许一定比例的离岸账户资金流入国内实体经济，但应限制引入的资金量以及资金流向。

要发展离岸金融，除了要建立与自贸试验区相适应的外汇管理体制外，还要为离岸金融的开展提供税收优惠。应不断降低企业在开设离岸专用账户所要求的注册资本门槛，扩大使用企业范围，并逐步赋予离岸专用账户的融资和理财功能，增强企业资金运作效率、降低运营成本。对在岸账户和离岸账户的监管方面，建立一个认证系统，实现对离岸贸易公司、离岸贸易种类、离岸贸易收入及离岸贸易金额的认定等。

发展高端服务型国际航运中心

应该学习新加坡充分发展航运金融、保险业，在国际金融中心的建设中促进航运融资、海事保险等航运服务业的繁荣。新加坡国际航运中心的成功经验同时表明，港口发展要求我们必须关注世界港口航运状况。海南可以成立港口信息和战略研究部门，了解掌握国内外港口的发展概况、周边港口的竞争能力和格局，以及运输、航运方式的变化趋势。通过对世界港口、航运发展信息的掌握，为海南建设国际航运中心和世界邮轮码头发展提供新思路、新方法。同时，为全球航运相关企业提供金融、保险、法律、咨询等高附加值的航运服务，不仅可以获得高额的经济回报，更可以无形中引领全球航运市场的发展方向。

制定严格的法律法规，建立良好的监管体系

截至目前，除了“负面清单”外，海南在投资方面还可以借鉴新加坡的做法，制定出台明确的投资法，新加坡还制定了各种和投资有关的税收、公司注册、劳工管理、环境保护等方面的法律法规。为了防止外资企业偷税漏税，新加坡的审计机关有权监督检查外资企业项目。