以制度创新为核心推动上海自贸试验区建设——关于中国（上海）自由贸易试验区的考察报告

文｜海南省委自贸区第五考察团

4 月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上宣布了一件大事：党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。随后，海南省委迅速组织11个考察团分赴全国11个自由贸易试验区考察学习，并及时总结经验，以求充分借鉴、建设体现中国特色、符合中国国情、符合海南发展定位的自由贸易试验区和自由贸易港。

根据省委统一安排，省委自贸区第5考察团由省委常委、常务副省长毛超峰任团长，副省长王路为副团长，一行35人远赴全国成立最早的中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸试验区）考察。通过紧张的考察学习，考察团成员都收获很大，也加深了对自贸区（港）的理解，厘清了今后的工作思路和重点。

上海自贸试验区的基本情况

上海自贸试验区建设近5年来，国务院先后批准了3个方案。2013年9月，上海自贸试验区挂牌成立，国务院批准的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》明确实施范围涵盖原上海综合保税区28.78平方公里，由外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和浦东机场综合保税区四个海关特殊监管区组成，被称为1.0版。2015年4月，上海自贸试验区扩区启动运行，国务院批准的《进一步深化上海自贸区改革开放方案》明确实施范围扩展到120.72平方公里，扩展区域包括陆家嘴金融片区（含世博片区，34.26平方公里）、金桥开发片区（20.48平方公里）和张江高科技片区（37.2平方公里），被称为2.0版。2017年3月，国务院批准的《全面深化中国（上海）自由贸易区改革开放方案》明确了上海自贸试验区到2020年的建设任务，被称为3.0版。

上海自贸试验区实行管委会与浦东新区政府一体化合署办公，管理架构是：在市级层面，设立自贸试验区推进工作领导小组及其办公室，办公室设在上海市发改委，研究部署自贸试验区改革开放试点任务，牵头与国家及市相关部门沟通协调，负责全市范围自贸试验区制度创新成果复制推广工作。在管委会层面，由浦东新区承担自贸试验区建设的主体责任，管委会内设3个职能局，浦东新区的各委办局实质上同时也是自贸试验区管委会的各委办局，更加强调以自贸试验区的理念和规则开展工作。在片区层面，设置保税区、陆家嘴、金桥、张江、世博5个区域管理局，负责做好片区管理、创新落地、功能拓展、企业服务等工作。

建设上海自贸试验区的经验亮点

上海自贸试验区坚持以制度创新为核心，按照“自贸试验区是国家的试验田，不是地方的自留地；是制度创新的高地，不能成为优惠政策的洼地；是苗圃，不是盆景”的要求，聚焦投资、贸易、金融和事中事后监管等领域，形成了一批基础性制度和核心制度创新，100多项制度创新成果已向全国复制推广。

一、确立了以负面清单管理为核心的投资管理制度，形成与国际通行规则一致的市场准入方式。对标国际通行规则，制订和完善负面清单，开展外商投资、境外投资管理和商事登记等方面的一系列制度创新，进一步扩大服务业和制造业对外开放。一是全面实施外商投资和境外投资备案管理。外商投资方面，2013年制定发布全国首份负面清单，2017版负面清单已于2017年6月16日由国务院办公厅发布。经3次修订后，从2013版的190条减少到2017版的95条。清单外实施备案制，外商投资的办理时间由8个工作日缩减到1个工作日，申报材料由10份减少到3份。90%以上的投资项目都是负面清单以外的，以备案方式设立。境外投资管理方面，改核准为备案管理，办结时间从3-6个月缩短至3天，至2017年底累计办结境外投资项目超过1900个，其中中方投资额累计592亿美元。二是进一步扩大服务业制造业领域开放。先后推出2批54项扩大开放措施，其中服务业领域37项，制造业等领域17项，累计有2400多个项目落地，融资租赁、工程设计、旅行社等行业的扩大开放措施取得明显成效，落地企业中涌现出一批首创性项目，包括中国第一家专业再保险经纪公司、第一家合资道路运输公司、第一家独资游艇设计公司、第一家独资国际船舶管理公司和第一家执行国际食品安全标准的独资认证公司。三是深化商事登记制度改革。在全国率先开展注册资本“实缴制”改为“认缴制”“、先证后照”改为“先照后证”，推动从办事大厅“一门式”办理到单一窗口“一口式”办理，推进“多证合一”和全程电子化登记，开展从“一址一照”到“一址多照”集中登记，深化网上自主申报等企业名称登记改革。

二、确立了符合高标准贸易便利化规则的贸易监管制度，形成具有国际竞争力的口岸监管服务模式。借鉴国际经验，海关、检验检疫、海事等口岸监管部门推出的近百项创新举措，探索建立具有国际先进水平的贸易监管制度，促进区内货物、服务等各类要素自由流动。一是进一步深化“一线放开、二线安全高效管住”贸易便利化措施。海关、国检等部门推出了“先进区、后报关报检”“一区注册、四地经营”“十检十放”等一系列创新举措。这些举措使通关效率大大提高，保税区进出境时间较全关水平缩短78.5%和31.7%，企业物流成本平均降低约10%。二是实施国际贸易“单一窗口”管理制度。国际贸易“单一窗口”1.0版、2.0版和3.0版已先后建成上线，功能模块增加到9个，覆盖23个口岸和贸易监管部门，实现了与国家“单一窗口”标准版全面融合对接。口岸货物申报和船舶申报100%通过“单一窗口”办理，服务企业数超过24万家。企业申报数据项在船舶申报环节缩减65%，在货物申报环节缩减24%，累计为企业节省成本超过20亿元。三是探索建立货物状态分类监管模式。采用信息围网技术，实现了保税、非保税货物、口岸货物同仓存储、分类监管。目前，保税区域所有符合条件的物流类企业已全面开展货物状态分类监管试点，5家贸易型企业和1家加工型企业开展试点。

三、确立了适应更加开放环境和有效防范风险的金融创新制度，形成与上海国际金融中心建设的联动机制。围绕服务实体经济发展，以自由贸易账户为载体，促进投融资汇兑便利化，深入推进自贸试验区金融创新和上海国际金融中心建设联动，并建立完善金融监管和防范风险的机制。一是金融创新框架体系基本形成。2015年10月29日，人民银行等部门和上海市共同印发了《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点加快上海国际金融中心建设》，与之前国家金融管理部门发布的金融支持上海自贸试验区建设的51条政策意见和实施细则，共同构成了上海自贸试验区金融制度创新框架体系。按照“成熟一项、推动一项”的原则推进金融改革，目前已发布8批95个自贸试验区金融创新案例。二是本外币一体化运作的自由贸易账户功能进一步拓展。截至2017年底，已有56家商业银行、财务公司和证券公司等金融机构直接接入自由贸易账户监测管理信息系统，开立自由贸易账户7万个，通过自由贸易账户获得本外币境外融资总额折合人民币超过1.1万亿元。三是人民币跨境使用和外汇管理创新进一步深化。跨境人民币结算、跨国公司总部外汇资金集中运营、本外币双向资金池等金融创新试点规模化运作。截至2017年底，人民币跨境结算总额累计超过5万亿元，累计有699家企业发生跨境双向人民币资金池业务，资金池收支总额超过9700亿元。四是一批面向国际的金融交易平台已正式运行。境外机构通过黄金国际板进行国际黄金交易的规模不断扩大，“上海金”的国际定价话语权不断增强。上海保险交易所、中国信托登记有限责任公司挂牌成立，上海期货交易所的国际能源交易中心、中国外汇交易中心的国际金融资产交易平台等加快建设。

四、确立了以规范市场主体行为为重点的事中事后监管制度，形成透明高效的准入后全过程监管体系。加快以自贸区（港）理念推进政府职能转变，探索在一个完整行政区域内一级地方政府的管理新体制、监管新模式，努力做到放得更活、管得更好、服务更优。一是深化“证照分离”改革试点。2016年，经国务院批准同意，选择116项行政许可事项，按照取消审批、审批改备案、实行告知承诺、提高透明度和可预期性、强化准入监管等五类方式开展“证照分离”改革试点。2018年1月，国务院决定在浦东新区扩大“证照分离”改革试点，涉及10个领域47项许可事项。同时，按照全覆盖要求，将548项国家、市、区三级企业市场准入审批事项纳入改革范围，以备案和告知承诺为主要方式深化改革。二是进一步深化事中事后监管体系。制定实施进一步深化事中事后监管体系总体方案，初步确立了市场主体自律、业界自治、社会监督、政府监管“四位一体”的监管格局。监管方式上，实施精准监管、协同监管、分类监管、动态监管，重点推进“六个双”监管机制（双告知、双反馈、双跟踪；双随机、双评估、双公示）和“信用画像”（采用绿色低风险、黄色中风险、红色高风险对30万家企业进行直观评价）。三是建立分类综合执法新体制。率先开展市场监管（工商、质检、食药监、物价检查“四合一”）、知识产权（专利、版权、商标权“三合一”）、城管执法（城市管理领域执法权归并，基本实现全覆盖），推进形成系统、综合、集成的治理体系。四是推进政务信息化。形成“1533”信息化格局（1个一体化政务云数据中心、5个区级政务信息共享交换枢纽平台、30个左右的区级行业政务平台、300个左右的业务应用系统）。建设“三全工程”，即企业市场准入104个事项实现“全网通办、一次办成”；个人社区事务188个事项实现全区通办；政府政务信息全域共享，保税区域已实现与80个国家和市区部门信息共享集成。探索建立了首席信息官（CIO）制度，建立网上督查室，实现在线督办、即时查询、实时监管、归集分析、考核评分。

五、上海自贸试验区制度创新进一步激发了市场创新活力和经济发展动力。一是上海自贸试验区经济活力明显增强。截至2017年底，上海自贸试验区累计新设立企业5.2万户，4年来新设企业数是前20年同一区域企业数的1.4倍。新设外资企业9400多户，占比从自贸试验区挂牌初期的5%上升到20%左右，累计实到外资195亿美元。二是贸易便利化改革效应持续显现。2017年，上海自贸试验区完成外贸进出口总值1.35万亿元，同比增长14.7%，占上海同期外贸总值的42%。洋山港和外高桥港区全年合计完成集装箱吞吐量3638.2万标箱，同比增长7.3%，推动上海港连续8年位居全球第一大集装箱港。三是上海自贸试验区有力推动了浦东转型发展。在上海自贸试验区建设的带动下，2017年浦东新区地区生产总值增长8.7%，达到9651亿元，第三产业比重为74.7%；一般公共预算收入增长8.5%，达到996亿元。上海自贸试验区以1/10的面积创造了浦东3/4的生产总值、70%的外贸进出口总额；以1/50的面积创造了上海市1/4的生产总值、40%的外贸进出口总额。

参观学习上海自贸试验区建设的心得体会

一、顶层设计必须坚持全球眼光、世界一流。上海自贸试验区建设者身上始终透出一股引领时代、引领世界的自信。无论是土地开发，还是招商引资、经营项目，都面向全球，追求世界一流。比如，外高桥、前滩的建设者，始终坚持面向国际招标，请全世界最顶级的设计师高标准规划，把规划做好、做精了再谈开发建设。比如，上海华诺、上海质子与重离子医院、上海光源、国家会展中心等项目都达到了世界一流水平。这些案例表明，搞发展不能盲目急、盲目赶，必须踏踏实实按规律办事。海南建设自贸区（港）起点更高，应树立自信，坚持高起点、高标准搞好规划建设。海南自贸区方案应在梳理复制11个自贸区政策的基础上，站在巨人肩膀上勇攀高峰。自贸港顶层设计更应瞄准全球最高标准，借鉴香港、新加坡、迪拜等地做法，按照“世界眼光、精益求精”的原则，围绕政策环境宽松、投资领域开放、金融开放、贸易自由化、监管宽松、税赋宽松、法制完善、自然人移动自由等8个方面展开。唯有如此，海南才能成为展示中国风范、中国气派、中国形象的靓丽名片。

二、深化制度创新提高贸易便利化水平。海南四面环海，是个相对独立的地理单元，在自由贸易港制度设计上采取“境内关外”的监管方式有天然优势。座谈会上有专家建议，海南自贸区（港）应同步联动推进，而不是先后关系。同时，海南可以像上海一样，允许保税、非保税商品混合仓储，对难以精准识别的中转集拼货物允许按国际规则申报。依托保税展示交易制度，支持平台经济和服务贸易发展。诚信是监管的基础。建议海南建立基于诚信的风险管理，针对不同的诚信风险，运用不同的监管组合方式。可以实行放宽检验，方便进入；严控检疫，确保生态安全。强化监管方面，采用“市场主体+行业协会+社会监督+政府监管”四位一体的监管格局，不断完善采信、评信、用信机制，不断推进信息共享、用好用足大数据监管。

三、必须牢固树立人才是第一资源的理念。自贸区（港）建设的核心是体制机制创新，创新的核心要素是人才。美安康，14个海归专家组成的创始人团队，打造了一流的项目；上海光源，一个项目吸引了全国尖端科研人才聚集；咪咕视讯，打造了一个全国原创视频自由交流的平台。外高桥、前滩、虹桥都建立了专业化的招商团队、运营团队。这些企业、项目的成功，就是因为尊重人才、重视人才，抓住了人才这个第一资源。考察中最大的体会，是企业反复提到上海人才环境好，特别是最近出台了《浦东新区关于支持人才创新创业促进人才发展的若干意见》（即“人才发展35条”）。正是因为上海自贸试验区重视人才、千方百计吸引人才，才取得令人瞩目的发展成就。目前，浦东人才资源总量达137万人，其中诺贝尔奖获得者5人、海内外院士90人、入选“国家千人计划”13批219人、境外人才3.6万人。海南区域发展不平衡，干部队伍能力参差不齐，更要注重人才队伍建设，将吸引人才、培育人才、留住人才的工作放在第一位。

四、政府必须牢牢掌控土地核心资源。土地是上海发展最金贵的资源之一，也是政府最有效的调控抓手。上海质子与重离子医院投入30亿元，但整个医院占地只有150亩；诺华、咪咕视讯这些“总部经济”，占地均不足百亩。上海建设者将这种节约资源的理念发挥到了极致。他们始终把土地、物业牢牢掌控在自己手中，通过外高桥、陆家嘴等国有企业主力军持有、开发、经营，既有利于落实产业规划布局，又有利于“腾笼换鸟”产业转型升级。海南在这方面存在短板，许多项目一开口就要地几千亩。今后，应由本地国有企业拍地入股，让其成为自贸区（港）开发建设的主力军。

五、企业和产业是经济发展的核心载体。上海自贸试验区的建设经验表明，要经营好一个区域，产业是核心，产业导向是关键，必须精细产业定位，围绕产业配项目、配资源，合则落、不合则拒。外高桥、前滩、虹桥精准定位高新技术产业、现代服务业、会展业，吸引一大批有实力的关联企业，成就了高质量发展。一方面，海南产业基础薄弱，企业等市场主体总体规模小、实力不强，优化产业布局、围绕产业精准招商，应该成为海南自贸区（港）建设的重中之重。另一方面，海南自贸区面积大，有土地资源和市场规模，容易系统集成，便于全球资源价值链的配置，可以发展其他小自贸区（港）受限的产业，比如旅游、农业、医疗健康。要始终对标世界最高标准、最高水平，体现市场导向、需求导向、目标导向。要特别注意防范房地产、金融等风险，要明确市场预期，明确哪些能干、哪些不能够干，明确哪个阶段适合做什么事。