从规划视角探析我国区域协调发展实践

◎高玉伟

规划是社会主义市场经济的特色和优势，在我国经济社会发展中发挥了战略导向作用，指引我国取得了举世公认的成就。然而，当前我国区域发展不平衡问题较为突出，区域发展水平差距较大，亟需贯彻协调发展理念，推动落实有关规划，着力促进区域协调发展。

区域协调发展在国家总体规划中的提出与演变

1953年“一五”计划开始以来，我国已经制定实施了十三个五年计划/规划，当前“十三五”规划正在执行中。在这些计划/规划中，区域协调发展问题并非一开始就得到强调，而是随着国民经济结构变动逐步被提出和关注，最终在国家总体规划中得以体现，并上升为国家战略（见表）。

1.“八五”计划最早明确关注区域协调发展问题，提出了四大地区发展的主要任务，强调要加强地区协作和联合

1991年4月，全国人大通过了《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》，即“八五”计划。该计划提出了七大任务，其中之一就是根据统筹规划、协调发展、共同富裕等原则，“努力改善地区经济结构和生产力布局”，实质上提出了区域协调发展的要求。该计划第一次在国家总体规划层面作出了沿海地区、内陆地区、少数民族地区和贫困地区的划分，分别提出了各地区“八五”时期发展的主要任务，并针对当时存在的地区分割、市场封锁等现象，提出要开展横向联合与协作，构建全国统一市场。

2.“九五”计划将区域协调发展上升为经济社会发展的指导方针，首次提出要形成若干各具特色的经济区域

1996年3月，全国人大通过了《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。该计划提出了九条重要指导方针，其中一条就是坚持区域经济协调发展，并且提出要逐步缩小地区发展差距。该计划明确了区域经济协调发展的方向，就是要突破行政区划界限，逐步形成7个跨省区市的经济区域，即长江三角洲及沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分省区、东北地区、中部五省地区以及西北地区。其中，长江三角洲及沿江地区可看作是“长江经济带”的雏形，而环渤海地区则涉及“京津冀协同发展”。

3.“十五”计划写入了促进地区协调发展的首个国家战略——西部大开发战略

2001年3月，全国人大通过了《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，即“十五”计划。该计划首次在国家发展规划中做了东、中、西三大地区的划分，并就其在“十五”期间的发展分别提出了要求。该计划明确要实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，强调打破行政分割，防止结构趋同，形成各具特色的区域经济。

4.“十一五”规划将区域发展总体战略写入其中，提出要逐步形成区域协调发展格局

2006年3月，全国人大通过了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，即“十一五”规划。该规划明确要坚持实施区域发展总体战略，具体就是推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。其中，东北振兴、中部崛起都是首次写入国家总体规划。该规划还首次对支持革命老区、民族地区和边疆地区发展提出了要求，强调要健全区域协调互动机制，形成以东带西、东中西共同发展的格局。

5.“十二五”规划首次写入了主体功能区战略，提出要把实施西部大开发战略放在区域发展总体战略的优先位置

2011年3月，全国人大通过了《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，即“十二五”规划。该规划延续了“十一五”推进区域协调发展的思路，分别对西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先作了部署，强调要深化区域合作，在中西部培育新的经济增长极。该规划还将需要扶持的特殊地区从“十一五”规划中的三类拓展为革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区四类。

6.“十三五”规划将“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展纳入，将协调发展确定为新的发展理念

2016年3月，全国人大通过了《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，即“十三五”规划。该规划除了强调要以区域发展总体战略（四大板块）为基础之外，明确提出要以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，并分别作了部署安排。该规划提出要塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。该规划还提出要促进资源枯竭、产业衰退和生态严重退化等困难地区转型发展。

区域协调发展现状

从“八五”计划到“十三五”规划，我国对区域协调发展重要性的认识不断深化，区域协调发展的战略安排和政策措施逐步完善，针对性更强。然而，一分规划，九分落实。这些规划实施的效果如何，是否有效促进了区域协调发展呢？

1.“八五”计划开始后的一段时期，地区发展不平衡问题一度更趋严重；“十五”时期以来，我国总体上的区域差距显著缩小，但部分区域内的差距依然较大

（1）我国地区发展差距总体上经历了先扩大后缩小的历程。从“八五”到“九五”时期（1991-2000年），以各省区市人均GDP的变异系数表示的地区差距从1991年的60%上升到2000年的69%，人均GDP最高省份与最低省份之间的差距从1991年的7.4倍扩大到2016年的10.8倍。而从“十五”时期到“十三五”开局，地区差距变异系数从2001年的69%下降到2016年的45%，人均GDP最高省份与最低省份之间的差距从2001年的10.7倍缩小到2016年的4.3倍，达到新中国成立以来的最低水平。

（2）与总体上的地区差距走势不同，主要城市（直辖市、省会、首府）之间的发展差距呈持续缩小态势。缩小幅度在“八五”“九五”时期较小，地区主要城市人均GDP的变异系数仅从1991年的45%下降到2000年的42%。“十五”时期以来，地区主要城市的发展差距开始显著缩小，变异系数从2001年的44%下降到2016年的30%。

（3）分东中西和东北四大板块看，从“八五”到“九五”时期，东部地区发展最快，中部、西部、东北与东部之间的差距都在拉大。以不同地区人均GDP之比衡量，东部与东北的差距从1991年的1.3倍扩大到2000年的1.6倍，同期东部与中部的差距从2.1倍扩大到2.7倍，东部与西部的差距从2.2倍扩大到2.8倍。“十五”时期以来，东部与中部的差距从2001年的2.6倍下降到2017年的1.9倍，同期东部与西部的差距从2.8倍下降到2倍。相比于中西部，东北发展态势更复杂，与东部的差距一度成功缩小，东部与东北的差距从2001年的1.6倍缩小到2011-2014年间的1.4倍，但随着近几年东北经济陷入困难，差距再度拉大到2017年的1.8倍。

（4）除了区域发展总体战略所区分的四大板块之外，我国早在“九五”计划中就提出要形成一些跨省区市的经济区域。通过考察这些典型区域内部发展差距的变动，有助于把握国家总体规划实施对于区域协调发展的具体效应。

长三角地区被认为是当前我国经济一体化程度最高的地区。“八五”时期以来，上海、浙江和江苏三省市之间的差距大幅缩小，三省市人均GDP变异系数从1991年的51%持续下降到2017年的12%，成为区域经济协调发展的典范。长江经济带覆盖范围更加广泛，11个省市之间的发展差距从1991年的77%扩大到2000年的86%，之后逐步下降至2017年的45%，未来还需继续推进协调发展。京津冀地区与长三角地区正好相反，经济一体化程度一直不高。北京、天津不仅没有带动河北发展，反而通过“虹吸效应”分流了河北的许多生产要素，导致地区差距保持在较高水平。京津冀三省市人均GDP的变异系数从1991年的42%仅下降到2000年的41%，到2017年仍高达37%。环渤海地区 覆盖范围更加广泛，七个省市区人均GDP的变异系数从1991年的49%扩大到2000年的53%，之后逐步下降到2017年的43%。

2.“十三五”时期促进区域协调发展的任务比较艰巨

“十三五”开局头两年，我国区域总体差距再度拉大，各省区市人均GDP的变异系数分别为45%和44%，高于“十二五”最后两年的43%。其中东部与东北地区的差距拉大，人均GDP的差距为1.7倍和1.8倍，显著大于“十二五”时期平均的1.4倍；京津冀和环渤海地区内部差距拉大，京津冀人均GDP的变异系数为38%和37%，大于“十二五”时期平均的36%，环渤海地区人均GDP的变异系数为43%，大于“十二五”时期平均的36%。这表明，未来三年我国促进区域协调发展的任务极其艰巨。

政策建议

未来，我国要按照党的十九大报告和“十三五”规划的部署和要求，继续实施区域发展总体战略，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，创新体制机制，深化区域合作，逐步形成区域协调发展的新格局。

1.深化改革大力改善营商环境

放开搞活是我国改革开放的一条基本经验。要鼓励中西部和东北等地区加快行政审批制度改革，充分释放本地经济活力，积极吸引社会资本投资。激励落后地区营造有竞争力的营商环境，大幅提高开办企业便利度，尊重企业家精神和基层首创精神。加快落后地区服务型政府建设，管好“有形之手”，切实保护企业和企业家合法权益。

2.打造跨区域的一体化市场

市场统一开放为要素自由流动提供了前提，有利于提高资源配置效率。要打破区域间市场壁垒，清理妨碍要素流动的地方性政策法规，统一市场准入政策，推动各类要素跨区域优化配置。加强区域市场监管合作，建立健全跨区域的市场质量、资质互认制度，推动区域间市场主体和市场监管数据共享。可考虑以北京城市副中心和雄安新区建设为突破口，率先推动京津冀要素市场一体化。

3.推动基础设施均衡和公共服务均等化

基础设施和公共服务比较均衡是促进区域协调发展的重要手段。要以基础设施一体化引领经济发展一体化，加快打通“断头路”，畅通“一带一路”、京津冀和长江经济带等重要的交通廊道。加强中央和地方、地方之间的互动合作，促进公共服务资源有效整合、统筹运用。增加落后地区公共服务投入，推动不同区域均等享有和协调发展。强化跨区域统筹合作，着力推进京津冀、环渤海及长江经济带等地区公共服务均等化。

4.以跨省市区的城市群带动区域协调发展

经验表明，良性发展的城市群能够有效促进区域协调发展。要尽快在京津冀城市群协调发展上取得突破，加快长江中游、成渝、关中平原、呼包鄂榆、哈长、北部湾、粤港澳大湾区、海峡西岸和兰西等跨区域城市群发展，努力将城市群打造成区域经济增长极。打破行政区划边界，在城市群不同城市之间形成紧密的经济纽带，形成龙头带动、同城化发展、聚合发展的网络化城市格局。重视雄安新区建设协调发展示范区的探索，将可复制可推广的经验推向全国。借鉴国际上城市群发展的经验教训，及早预防和治理“大城市病”。

5.大力扶持短板地区加快发展

尽管区域发展总体战略实施取得了显著成效，但近几年辽宁、甘肃、山西与河北等省份发展面临的困难依然较大，亟需对症施策、综合应对。要尽快明确产业转型升级方向，全面推进老工业区、老工矿区改造，盘活城市资源存量，大力支持新产业发展。优化民营经济发展环境，激发各类人才特别是企业家的创造性和活力，使民营企业成为加快发展的重要力量。实施重大生态环保工程，增大对重点生态区域的转移支付，探索产业转移、共建园区等多元化补偿方式。搭建跨区域产业转移平台，创新产业转移方式，引导产业在地区间有序转移。