“双带双比”探索农村深改新路径—— 瓮安、罗甸与湄潭对比试验成效调查

文_贵州省委政策研究室调研组

贵州选择瓮安县、罗甸县作为湄潭试验区“土地承包经营权流转管理”对比试验县，开展“六同”试验，为全省、全国深化农村改革探索新路径，提供新方案，贡献新智慧。

近年来，贵州在全国首创探索“国家级试验区带省级试点县，省级试点县带全面”和“国家级对比试验，省级对比试点”的“双带双比”模式。2015年，贵州选择瓮安县、罗甸县作为湄潭试验区“土地承包经营权流转管理”对比试验县，开展“试验同题、推进同步、待遇同等、风险同防、验收同评、成果同享”的“六同”试验，并及时对对比试验的趋同性、差异性与规律性认真总结提炼，为全省、全国深化农村改革探索新路径，提供新方案，贡献新智慧。

对比试验的趋同性

试验同题。2014年11月，农业部等13部委联合印发《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》，同意湄潭试验区开展“土地承包经营权流转管理”试验。对照农业部批复的方案，贵州下发了《关于将瓮安县、罗甸县列为“湄潭县‘土地承包经营权流转管理’试验对比试点县”的批复》，开展同题试验。

推进同步。从试验周期上，同为2015年1月至2017年12月。从推进步骤上，按照“重点突破，分步推进，全县推广”的思路，分为准备阶段、实施阶段、总结推广阶段，先在1至2个乡镇进行试点，再在全县全面推开。从推进方式上，对试验任务同步开展督促检查、专家点评、运行考核、动态监测等。

待遇同等。一是政治待遇同等，成立省的专门联席会议及其办公室，统管国家级试验区和对比试点县及省级试点县。二是机构规格同等，成立了与湄潭试验办同等的县直部门同级（科局级）机构，配备编制和职数，确保有人干事。三是资金支持同等，每年同等额度划拨10万元工作经费，确保有钱办事。四是工作要求同等，制定《贵州省农村改革试验试点工作评价考核监测制度》等“四机制三制度”，确保有章理事。五是培训机会同等，定期举办专题培训班，集中统一培训。六是智力支持同等，建立农改专家库，聘请国内、省内有较大影响力的资深专家为农改顾问。

风险同防。湄潭试验区建立土地流转风险保证金和土地承包经营权抵押贷款风险补偿基金的“两金”风险防控机制。“土地流转风险保证金”，即村（居）股份经济合作组织统一承包农户土地出租给第三方，第三方需缴纳土地流转保证金，若第三方未能按时履约，就用保证金支付农户的土地流转费。“土地承包经营权抵押贷款风险补偿基金”，即县财政设立1000万元土地承包经营权抵押贷款风险补偿基金，用于分担不可抗因素造成的土地承包经营权贷款损失。目前，湄潭县共发放土地承包经营权抵押贷款21笔、1.18亿元，未发生贷款风险。瓮安县建立土地流转风险防控“一基金一保证一保险”机制。“一基金”，即农村土地流转风险基金。目前，瓮安县财政设立土地流转风险基金100万元。“一保证”，即自然人保证金。对流转面积500亩以上、期限10年以上的土地，按每5年发生一次重特大自然灾害设定为一个周期，要求流转土地的自然人按12元/亩/年的标准缴纳风险保证金，用于农户土地流转租金的基本保障。“一保险”，即对12元/亩/年/人收取的风险保证金按45%的比例向保险公司购买保险，通过购买保险来化解风险。目前，瓮安县自然人缴纳的保证金共583.2万元，其中262.44万元用于购买保险。罗甸县打造“1+3”政策性保险模式（“1”是中央补贴的基础类保险，“3”是地方特色保险、家禽养殖保险、蔬菜种植保险），以保持土地流转的稳定性，保障农户流转土地获得稳定收入。目前，罗甸县共理赔农业保险36宗94.3万元。

验收同评。从验收时间上，比照农业部对湄潭试验区的验收方法，同时组织专家组对瓮安县、罗甸县对比试验项目进行总结验收。从验收标准上，比照农业部的标准制定《对比试点县总结验收标准》，同时，创新订制《验收百分表》，逐项量化考核。从目标任务上，形成了农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，建立了权属清晰、流转有序、管理规范、机制健全、产权放活的土地承包经营权流转管理制度，形成了土地需求信息对称、流转平台健全、流转机制完善的工作体系。

成果同享。一是思路上相互借鉴，瓮安县、罗甸县以湄潭试验方案为蓝本，因地制宜，制定本县试验方案。二是做法上相互学习。瓮安县、罗甸县先后赴湄潭学习经验。同时，湄潭也吸收对比试点县的差异性做法。三是成果上共同吸收。湄潭的“四确五定”（确员定股东、确权定资产、确股定归属、确管定经营、平台定市场）经验写进中央文件，其中，以“人为基数，户为单位”核发股权证书，实行“增人不增股、减人不减股”的股权静态管理经验，为瓮安县、罗甸县广泛吸收。同时，罗甸县的“跨省支部‘联姻’”，瓮安县的“双支部”做法，都实现了相互吸收借鉴。

对比试验的差异性

试验环境差异。一是自然环境差异。湄潭县地势较平，生态良好，有“云贵小江南”之美誉。瓮安县地貌以山地、丘陵、盆地三大类为主。罗甸县有贵州“三亚”之称，年均温度19.6℃。二是人文环境差异。湄潭县是民国中央茶实验基地，是浙大西迁的校址所在地。也是全国第一批国家级农村改革试验区，有31年丰富的农改经验和辉煌成就。瓮安县是革命老区，瓮安猴场会议为遵义会议的召开奠定了坚实基础，是“全国民间文化艺术之乡”“中国辞赋之乡”等，为承接农村改革试验奠定了历史文化基础。罗甸县1994年就围绕荒地、荒山、荒坡，成功进行了“三荒”开发扶贫，具有一定农村改革试验基础。

政策享受差异。一是特殊政策有差异。湄潭试验区享受全国平台和省级的特殊政策，如2015年2月，全国人大常委会对全国33个县授权，暂停实施部分土地法律条款，湄潭位列其中，瓮安、罗甸则没有。2009年，贵州省印发《关于支持湄潭试验区改革发展工作方案的通知》，瓮安、罗甸也没有。二是自身配套政策有差异。湄潭试验区历经数十年改革经验积累，形成了成熟的配套政策体系。瓮安、罗甸则没有。另一方面，政策侧重点不同，湄潭试验区侧重于推动农村股份经济。瓮安县侧重于集体产权抵押贷款。罗甸县侧重于服务平台建设。

产业选择差异。湄潭试验区形成茶产业一枝独秀，优质稻、精品水果、烤烟产业并行的“南烟北茶中果蔬”产业发展格局。全县流转土地20.5万亩（占耕地面积的24.3%）。瓮安县着力发展中药材、花卉、茶叶、辣椒、肉兔、生态鸡等多种产业。全县流转土地18.9万亩(占耕地面积的46.1%)。罗甸县主要发展火龙果、哈密瓜、脐橙等精品水果。全县流转土地面积16.58万亩（占耕地面积的30.2%）。

发展模式差异。湄潭试验区探索形成“布局区域化、生产基地化、产品优质化、产业一体化”的山区特色农业发展模式和“四确五定”模式。瓮安县探索出企业支部和村支部“双支部”引领发展产业模式。罗甸县探索出“跨省支部‘联姻’”和“先租返包五统一”发展模式，即由政府引导，企业发挥市场拉动优势，流转贫困农户土地集中开发产业园区，再返包给贫困户生产经营，实行统一技术指导、统一生产标准、统一收购包装、统一品牌打造、统一贴牌销售。

对比试验的规律性

坚持问题导向，试验探路。紧扣土地四至界限不清、流转纠纷较多、流转管理不规范、保障体系不完善等问题，坚持发展出题，改革求解，试验探路，边实践、边总结、边推广。

坚持因地制宜，防控风险。按照“先行先试、封闭运行、风险可控”的原则，湄潭试验区成立县、乡两级土地产权交易平台，规范土地流转程序，化解了农民怕业主“跑路”，业主怕农民“难缠”，政府怕无限“兜底”的“三怕”忧虑；瓮安县建立成熟的评估制度，实行严格的土地用途管控制度，防止土地被“打折”入股和改变用途；罗甸县大力开展农业产业政策性保险，探索设立政府性风险补偿基金等，增强抵御自然风险和市场风险能力。

坚持以人为本，注重实效。贯彻以人民为中心的发展思想，不断增强群众的获得感、幸福感。湄潭试验区人均可支配收入11579元，同比增长12.3%。瓮安县人均可支配收入10109元，同比增长9.9%。罗甸县人均可支配收入9565元，同比增长9.8%。

坚持党的领导，农民自愿。三县均由县委主要领导任组长，分管副书记或副县长为副组长主抓。坚持依法、自愿、有偿的土地流转原则，充分尊重群众意愿，让群众安心、放心、齐心。

下一步，贵州省将继续深化对比试验，下发了《关于申报新一轮农村改革对比试验任务的通知》，要求瓮安县、罗甸县继续开展与湄潭试验区、毕节试验区的“六同”对比试验，试验周期为3年（2018年7月至2021年6月）。按照《农业部关于组织申报拓展农村改革试验任务的通知》文件精神，瓮安县、罗甸县对比试验课题选择范围为湄潭试验区的三项拓展试验任务，即：探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”试验；探索财政资金股权化改革试验；探索农业设施登记抵押担保融资方式试验，以及毕节试验区拓展试验任务，即健全党组织领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系改革试验。