新时代背景下中国金融体系与国家治理体系现代化

金融作为现代经济的血脉，是连接各经济部门的重要纽带，是现代国家治理体系的重要组成部分，新时代中国特色社会主义金融理论应置于新时代中国特色社会主义经济思想的整体框架下，以服务实体经济为出发点和落脚点，适应高质量发展的要求，贯彻新发展理念，更好地发挥在国家治理体系和治理能力现代化中的作用，深化金融体制改革，为实现两步走战略目标提供强有力的支持。做好新时代、新发展阶段的金融工作，改革是关键。

金融服务实体经济是践行新发展理念、适应高质量发展的要求

党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代”，“社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。金融以服务实体经济为根本出发点和落脚点，金融体系对新发展阶段的适应性转变是高质量发展的必然要求。

在经济高速增长阶段，金融服务实体经济主要关注“规模”和“数量”。彼时，金融领域的主要矛盾是经济增长需求与资本存量有限的矛盾，因此金融工作的重点是动员储蓄，推动资本积累进而促进经济增长。从政策实践看，重视金融促进经济增长的“规模效应”，重视M2、社会融资规模等金融服务的规模指标，并作为金融服务实体经济的重要测度，就这些指标设定年度目标。

随着经济进入高质量发展阶段，金融领域的主要矛盾也相应转变为经济高质量发展对金融服务的需求与金融有效供给不足、供给结构失衡的矛盾：资金面整体宽裕但有效承担风险的资本金少，短期投资多长期投资少，社会融资规模不小但有效引导资金流向的机制欠缺。资金往往倾向于大企业大项目，挤占了中小企业的融资。因此，与经济发展从规模扩张向质量变革、效率变革、动力变革相适应，金融发展应从关注“规模”转向关注“质量”，金融功能应由传统的“动员储蓄、便利交易、资源配置”，拓展为“公司治理、信息揭示、风险管理”等。

对标高质量发展，金融要高度关注资金流向。在经济发展初期，金融资源配置呈现总量宽松、结构粗放的典型特征，资金也更多地流向基建、房地产等资本密集型产业，甚至是产能过剩行业。而随着经济步入高质量发展阶段，服务业占比提升、技术进步、全要素生产率提高成为经济增长的重要动力，金融资源配置应逐步转变为总量稳健、结构优化，对于资金流向、资金配置效率的关注度需进一步提升。根据林毅夫提出并论证的“最优金融结构理论”，只有金融体系的结构与实体经济的最优产业结构相互匹配，才能有效发挥金融体系功能，促进实体经济的发展。随着供给侧结构性改革的不断深化，我国金融体系结构是否与转型升级中的经济结构相匹配？在日趋丰富和复杂的金融体系中，钱都去哪了？资金是否流向了实体经济？“小微”“三农”等社会薄弱环节和民营企业的融资需求是否得到有效满足？绿色信贷是否足够支持绿色经济发展？实体经济的直接融资比重是否有所提高？等等。在当前推进经济高质量增长的转型阶段，对于这些经济结构变化，以及金融体系与之适应的演进问题更值得关注。

高质量发展要求货币政策稳健中性，并加快从数量型调控为主向价格型调控为主转变。从服务实体经济出发，必须发展金融市场支持创新发展。

金融体系及其功能应内嵌于国家治理体系现代化

（一）经济金融全球化环境下的国际竞争本质上是制度的竞争

在经济金融全球化、开放程度不断扩大的环境下，资本和劳动力的流动性大幅提高，体制机制更完善的国家能更好地吸引资本和人才，实现生产要素的积聚，把握竞争优势。制度的竞争力体现在活力、效率和弹性：活力即能否最大程度调动和发挥微观主体的积极性；效率即社会资源能否得到科学合理地配置；弹性即抵御冲击、自我修复的能力。目前各国都在推动结构性改革，谁改革的步子走得更坚定更扎实，制度更有竞争力，谁就能在未来的国际竞争格局中脱颖而出。

更好发挥金融治理在国家治理体系和治理能力现代化中的作用，关键是处理好以下几对关系：政府与市场的关系、财政与金融的关系、去杠杆与完善公司治理的关系、金融风险防范与治理机制完善的关系、人口老龄化、养老金可持续与资产市场的关系。

（二）政府与市场的关系

近几年来，我国经济发展进入新常态，产能过剩、杠杆率高企等结构性矛盾日益显现。这些现象实际上是我国曾在一段时间过度迷信凯恩斯主义经济政策的结果：寄希望于通过积极的宏观调控刺激增长，通过增量扩张来消化存量矛盾，政府替代市场配置资源，阻碍了市场自主出清的过程，导致一些结构性矛盾固化并加剧。2008年全球金融危机后，我国出台了“四万亿（元）”投资刺激计划，在全球范围内率先复苏。但过度依赖总需求管理维护宏观稳定，一方面破坏了市场机制在传递信息、形成激励、资源配置、收入分配等领域的基础性功能，另一方面也阻碍了政府在弥补市场失灵等方面更好地发挥作用，导致体制机制建设进展缓慢，结构性矛盾积小成大。

（三）财政与金融的关系

财政与金融关系的制度安排是现代经济体系的核心制度之一。我国处于完善社会主义市场经济的转型期，财政与金融关系的失衡仍然存在，具体表现为：第一，从资源配置实践看，政府在资源配置中比重上升与财政责任转嫁并存；第二，从政策层面看，财政政策与货币政策之间的冲突仍然较多；第三，从监管层面看，财政作为国有金融资产所有者越位和缺位并存。

破解财政与金融失衡的体制根源，有必要从以下三方面入手：一是划清政府和市场的边界，推动财政与金融双归位；二是合理界定财政政策、货币政策各自边界，加强财政政策与货币政策的协调，形成政策合力；三是厘清财政的股东职责与金融监管的边界。

（四）去杠杆与完善公司治理的关系

我国宏观杠杆率过高，表现为非金融企业部门债务率较高，尤其是地方政府融资平台和国有企业，实为政府隐性负债。其中国有企业高杠杆与国有企业公司治理不完善密切相关。多数企业虽然已经初步搭建了“三会一层”的治理架构，但公司治理在内容和质量上还存在明显的不足，“形似而神不至”：一是国有出资人实际缺位；二是缺乏有效的制衡机制；三是信息披露不充分。落后的国有资本管理模式是我国有效公司治理和现代企业制度无法建立的根本原因。

彻底改善国有企业公司治理，必须充分发挥金融治理的作用。应当充分结合我国实际，从加强金融机构持股、鼓励职工持股、探索控股公司模式、通过“双层结构”加强党的领导以及实施市场化的激励约束机制等方面入手。

（五）金融风险防范与治理机制完善的关系

我国金融风险整体可控，但在一些重点领域金融风险隐患较为突出，背后是金融治理机制的建设问题。

第一是地方政府债务。我国地方政府债务风险总体可控，但隐性债务风险突出，地方政府融资平台和部分国有企业存在隐性担保，一部分国有企业的负债实际上构成地方政府的隐性负债。理顺中央和地方的财税关系，建立地方政府融资市场化约束机制是解决地方政府债务问题的根本出路。一是要理顺中央地方财政关系，稳定地方财力和财权，培育地方主体税种，推动房地产税改革试点。二是建立“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收权、一级举债权”体系，各级政府的财政相对独立、自求平衡，放松中央政府对债务额度的行政性约束，发挥地方人大的约束作用，由地方人大自主决定发债的额度、期限和利率，提高地方政府举债额度，彻底打开地方政府规范融资的“正门”。完善治理体系，提高债务信息的透明度，更多发挥金融市场的约束作用。三是探索建立“地方政府破产机制”。此外，还应落实同股同权，吸引民营资本参与垄断性行业。

第二是居民部门杠杆。我国居民部门杠杆上升较快，且可能存在低估。2017年，我国住户部门杠杆率为55.1%，比上年高4个百分点。考虑到居民普遍存在通过借贷筹集首付的行为，且通过互联网金融，如蚂蚁“借呗”、腾讯“微粒贷”、京东“金条”等产品的借贷未计入居民负债，我国居民杠杆率可能更高。

居民部门负债中相当大一部分借贷是用于满足购房需求，居民杠杆率快速增长也反映出我国房地产市场的明显扭曲。因此应完善房地产市场健康发展的长效机制。

（六）人口老龄化、养老金可持续与资本市场的关系

人口老龄化是我国养老金可持续发展面临的一大挑战。2017年我国劳动年龄人口90199万，2012年以来持续6年下降。生育政策放松对新增人口的利好作用并不显著，而随着收入水平提升，生育意愿和总生育率下降的趋势往往不可逆转。在此背景下，如何有效引导养老储蓄对接长期投资，为居民提供有力的养老保障是养老金可持续发展的关键。然而近年来，我国养老金体系的缺陷不断暴露。一是个人账户空账；二是养老体系“碎片化”，压力过度集中于第一支柱（我国养老金体系第一、二、三支柱，分别对应政府的基本养老保险、企业年金、个人商业养老保险，资金分布为79%、19%、9%）；三是养老金投资范围受限，在引导资金投向和资源配置中的重要作用没有充分发挥；四是全国统筹，缴费的正向激励不足。

改革完善养老金体制，应充分认识养老金具有社会保障和金融中介的双重属性，重视资本市场的长期投融资功能，养老金通过引导养老储蓄投向长期投资，既实现基金的收益性，提升养老金的吸引力，又能促进资本市场发展和企业公司治理的改善。第一，做实个人养老账户。由现收现付转向基金累积，使账户产权更为清晰，实现“多缴多得”的正向激励。第二，划拨国有资本补充社保基金。第三，继续实行地方统筹，并提高养老金的可携带性。第四，养老金投资运营要落实功能监管。

建设现代金融体系要遵循金融市场发展的一般规律

我国金融体系起步较晚，所面临的问题和挑战，发达国家在其发展过程中也曾面临过。因此，应充分借鉴国际经验，深入总结和把握金融发展的客观规律，明确现代金融体系建设的目标和路径，少走弯路，以充分利用我国的后发优势。

（一）正确认识金融业综合经营趋势

我国近一段时间以来推进金融监管体制改革，就是在构建与综合经营发展趋势相适应的金融监管体制。第一，综合经营既是经济全球化发展的必然趋势，也是金融自由化、市场化发展的必然要求。第二，综合经营本身不会放大风险，监管的不适应才是风险之源。第三，限制综合经营不可能消除风险，只会产生新的风险。限制综合经营是典型的“以准入替代监管”的错误认识，限制业务准入不可能消除风险，金融机构在其从事的任何业务上都可能选择更高的风险，监管应重点关注如何降低风险动机，而不是忙于设置市场壁垒。

（二）中央银行与金融监管不可分离

20世纪90年代，中央银行与金融监管一度出现分离趋势。从学术思想史看，主要是受有效市场假说下中央银行单一目标单一工具（通胀目标制）学术思潮的影响；从制度设计原理看，主要是考虑货币政策（最后贷款人救助）与监管合一可能导致中央银行放松监管的道德风险；从政策实践看，在实施通胀目标制的经济体，央行在“制度上”仅承担货币政策职能并锚定通胀目标。然而2008年国际金融危机重创了有效市场假说和央行单一目标制的理论基础。央行只管通胀是不够的，不管金融稳定是不行的。随着金融监管引入宏观审慎管理理念，金融稳定也重回中央银行核心目标，中央银行在宏观审慎管理和系统性风险防范中的核心作用逐步确立。一是中央银行货币调控离不开金融监管政策的协调配合。二是中央银行履行金融稳定职能需要获得相关金融监管信息。三是中央银行行使最后贷款人职能开展危机救助需要金融监管政策的协调配合。

（三）监管体系必须激励相容

第一，监管目标应清晰明确，处理好发展与监管的矛盾。Holmstrom＆Milgrom（1991）在对多任务委托代理的分析中指出，面临多个任务目标时，代理人有动力将所有的努力都投入到业绩容易被观察的任务上，而减少或放弃在其他任务上的努力。在金融监管领域，我国的金融监管者往往也直接承担发展职能，在监管与发展的二元目标的激励下，监管者会自然地倾向于成绩更容易观测的发展目标，而相对忽视质量不易观测的监管目标。

第二，监管权责应对等。经济学研究很早就意识到，监管不是抽象的概念，是人的行为的加总，监管者可能出于个人利益的考量而偏离公共利益目标，导致监管失灵。一是金融监管供求失衡。金融监管是公共物品，但监管者并不会毫无成本、毫不犹豫地按照公共利益提供。二是金融监管存在寻租。只要政府通过监管干预资源配置，私人部门就有租可寻，设租寻租会降低资源配置效率。三是金融监管存在俘获，导致监管行动偏离公共利益，成为利益集团影响的结果。激励相容的监管体制就是要通过合理的监管分工、严格的问责惩戒、薪酬等正面激励抑制监管者偏离公共利益的冲动，将监管者的行为统一到金融监管的整体目标上来。从监管分工看，金融监管的激励理论指出，金融监管的总体目标以某种方式分解后交由若干监管者承担，这是监管专业化和监管范围经济之间平衡的结果。如果分工出现权力和责任不匹配，就会导致监管机构严重的激励扭曲，有权无责往往权力滥用，有责无权则监管目标无法实现。从金融风险事前事中事后管理看，承担最后贷款人危机救助的中央银行以及作为风险处置平台的存款保险，一旦与事前事中日常监管分离，不仅危机救助和风险处置会因为信息不对称而缺乏效率，还会因日常监管者不必完全承担救助成本逆向激励其道德风险。因此，激励相容的监管分工下，危机救助者和风险处置者往往也承担日常监管职能。以存款保险为例，建立之初存款保险主要是作为仅负责事后偿付存款人的“付款箱”，但经过金融风险的检验，纯粹的“付款箱”模式被证明是不成功的，其局限性在于仅承担事后买单的责任，而不具备事前监督的权力，权责明显不匹配，难以防范监管宽容和道德风险，导致处置成本高昂，无法有效地防范和化解金融风险。从国际发展趋势看，存款保险制度模式逐渐向权责对称的“风险最小化”模式收敛。

从问责机制看，金融监管者由于并不完全承担监管失误导致危机和风险暴露的成本，导致监管激励不足，监管的努力程度低于最优水平。同时，即使有明确的法律法规，监管者也可能有法不依。问责机制就是要基于监管失误对监管者施加惩戒，强化其监管激励。

第三，监管政策应公开透明。Dewatripont＆Tirole（1994）等的研究，将不完全契约理论引入金融监管，指出由于监管者容易受政治力量的影响，或被监管俘获而偏离公共利益的目标，因此监管的自由裁量权应与监管机构的独立性相匹配：对独立性较强、能将公共利益内化为自身目标的监管者，可以被赋予更多的相机监管的权力；而对于独立性较弱、受政治压力及利益集团影响较大的监管者，则应当采取基于规则的监管制度，降低相机决策，增加政策透明度，这也是《巴塞尔协议》等国际监管规则的理论基础。通过透明的监管规则实现激励相容，在金融监管发展的各个阶段都有具体体现。比如，巴杰特法则明确要求最后贷款人的流动性支持必须以合格的抵押品和惩罚性利率为前提；微观审慎监管通过明确的资本充足率要求金融机构风险总量（总资产）与自身风险承受能力（自有资本）相匹配；宏观审慎监管对系统重要性金融机构施加更高的监管要求，要求订立“生前遗嘱”，基于“大而不能倒”的隐性保护而提高监管约束。

结语：建设现代金融体系的关键在于建设现代金融市场体系

发达的金融市场是现代金融体系的鲜明特征。随着居民收入水平提升、财富积累，金融市场快速发展，地位不断提升。作为全球第二大经济体，一个日益接近世界舞台中央的发展中大国，基于我国新的发展阶段、发展趋势和国际地位，要充分认识金融市场的重要性。一是建设现代金融市场体系是实现金融体系对标高质量发展的必然要求。与银行间接融资相比，金融市场在完善公司治理、增强信息揭示和加强风险管理等方面具有比较优势：金融市场通过较高的信息披露要求和透明度建立有力的外在约束，通过明确的所有权和经营权分离构建更有效的内在激励，同时发展金融市场可通过资金要素的市场化配置有力促进其他要素市场的市场化发展。二是建设现代金融市场体系是贯彻新发展理念的必然要求。“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念以创新为首，而创新发展以发达的金融市场为有力支撑。只有金融市场形成比较完备的资本投资机制以及相配套的中介服务体系，才有可能加速科技创新成果向现实生产力的转化，推动科技创新创业企业从无到有、从小到大，形成新的经济增长点。三是建设现代金融市场体系是“去杠杆”的必然要求。要从源头上降低债务率，必须完善储蓄转化为股权投资的长效机制。关键是发展金融市场，通过大力发展股权融资补充实体经济资本金。四是建设现代金融市场体系是货币政策由数量型调控为主向价格型调控为主转变的必然要求。价格型调控为主的货币政策传导以金融市场为基础。金融市场合理定价、市场之间紧密关联，能够实现资金价格的联动和传导，是货币政策转向价格型调控为主的重要前提。五是建设现代金融市场体系是金融业对外开放的必然要求。历史经验表明，扩大对外开放会加快金融市场既有缺陷的暴露，只有金融市场自身过硬，才能充分实现扩大开放所带来的福利改善、效率改进、竞争力提升等积极影响。六是有弹性的人民币汇率需要具有广度和深度的外汇市场。有弹性的汇率是有效抵御外部冲击、保持本国货币政策自主性的重要保障，关键在于市场的深度和广度。七是人民币国际地位的提升也亟需金融市场的快速发展。发达的金融市场能有效满足境外居民持有人民币资产的多元化需求，会极大地提升人民币的吸引力，促进人民币在贸易投资中的计价结算功能的发展。

但从目前现状来看，我国金融市场发展仍存在明显的缺陷。第一，市场分割。我国金融市场仍处于分割分裂状态。货币市场不仅存在于银行间市场，也存在于交易所市场。公司信用类债券多头管理，短期融资券和中期票据、公司债、企业债功能属性相同，由于管理主体不同而适用于不同的管理制度。一些监管部门开展了类似公司信用类债券的所谓“融资工具”试点，建设自己管辖的场外债券（类债券）市场。应当认识到，现代金融市场是相互密切关联的整体，如果缺乏整体统筹，不仅会影响市场效率，还会滋生监管空白和监管套利，造成金融风险隐患。而单个市场的扭曲，往往可能反映为其他市场出现问题。第二，定价扭曲。近年来，随着相关改革取得重要进展，利率、汇率等资金价格在金融市场中发挥越来越重要的作用。但金融市场定价机制仍存在扭曲：地方政府行政干预使地方债发行价格不能真实地反映风险和流动性；税收优惠导致政府债券对其他债券形成挤出，推高了信用债定价，相关税收政策限制了国债交易和流动性，使国债收益率难以成为市场定价的基准；市场主体偏离市场化经营原则，行为扭曲导致资金价格背离市场供求；刚性兑付导致市场存在多个事实上的无风险利率，推高了风险资产的预期收益率水平。

随着金融监管体制改革的推进、金融业进一步对外开放、资管新规等监管政策出台，我国金融市场的市场分割和定价扭曲正在逐步消除。我国金融市场的结构将发生重大变化，中国特色的影子银行将逐步消失，资产证券化、货币市场基金等新脱媒方式将会涌现，金融监管和货币政策要未雨绸缪、早作准备。建设现代金融体系以建立规则统一、信息透明、具有深度和广度的多层次现代金融市场体系作为突破口，有利于妥善处理政府与市场的关系、财政与金融的关系、去杠杆与完善公司治理的关系、金融风险防范与治理机制完善的关系、人口老龄化、养老金可持续与资本市场的关系，以此为纲，可提纲挈领、纲举目张，带动金融改革全面深化。