中国政治行政体制改革40年与公民权利保障

市场经济是通过市场中平等主体在经济上的自由交换来调节经济过程的体制。市场经济体制得以运行的前提，就是存在可以自由进行交换行为的平等市场主体。在中国社会主义市场经济体制的建立和发展过程中，逐步确立了对各项个人权利的保护。确立个人权利对政府提出了三重义务要求：第一，它要求政府采取积极行动保护个人权利不受侵犯；第二，它要求政府为个人权利实现提供保障措施；第三，它要求政府限制自身权力及其行使方式，尊重个人权利，不干涉和侵犯个人权利。这要求对政治和行政体制进行相应改革：从管制型政府向规制-服务型政府转变，以保障个人权利的实现；扩大参政议政渠道，确立并保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权等政治权利；强化对政府行为的约束，预防和惩治侵犯个人权利的滥用权力行为。

转变政府职能，尊重和保护公民个人权利

市场经济体制要求保障公民的各项个人权利，这要求政府要承担起尊重、保护和保障公民的各项个人权利的义务。回顾改革开放以来党的重要文件，可以看到对保障公民个人权利不断加深的认识。十一届三中全会公报指出，“宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯”。十三大报告提出，“必须抓紧制定新闻出版、结社、集会、游行等法律，建立人民申诉制度，使宪法规定的公民权利和自由得到保障，同时依法制止滥用权利和自由的行为”。十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称“关于建立市场经济体制的决定”）强调要“保障公民的合法权益。依法惩处刑事犯罪和经济犯罪，及时处理经济和民事纠纷”。十五大报告提出，要“保证人民依法享有广泛的权利和自由”；“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制”。十七大报告提出要“依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”。十八大报告提出，要“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”。十九大报告提出，要“保护人民人身权、财产权、人格权”。

计划经济体制下的行政管理体制无法适应市场经济体制下保障个人权利的需求，因此需要转变政府职能，改革行政管理体制。十三大报告提出了“改革干部人事制度”，建立和实行国家公务员制度。全国人大常委会于2005年通过了公务员法。十四大报告提出要“加快政府职能的转变”，转变的根本途径是政企分开。十六大报告提出要“深化行政管理体制改革”。十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称“关于构建和谐社会的决定”）提出要“建设服务型政府”。十八大报告提出要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。十九大报告提出，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。

推进民主制度建设，保障公民政治权利

对公民个人权利的有效保障，不仅要靠政府的积极作为，而且要求畅通公民参政渠道，使公民能够依法有序表达个人的权利诉求和利益主张。这要求推进民主制度建设，保障公民的政治权利。

（一）明确民主制度建设与保障公民权利之间的关系

改革开放以来，党和国家明确意识到了民主制度建设和公民政治权利保障对保障公民各项个人权利的重要意义。十一届三中全会公报指出，“当前这个时期特别需要强调民主，强调民主和集中的辩证统一关系，使党的统一领导和各个生产组织的有效指挥建立在群众路线的基础上”。十三大报告指出，“社会主义民主政治的本质和核心，是人民当家作主，真正享有各项公民权利，享有管理国家和企事业的权力”。十五大报告提出，“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”。十六大报告要求“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”。十六届六中全会关于构建和谐社会的决定要求“实现社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”。十八大报告提出，“必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。十九大报告提出要求“加强人权法治保障”。

（二）推进基层民主管理，保障人民依法直接行使民主权利

对公民民主权利的保障首先是从基层民主建设开始的。十一届三中全会公报指出，“必须坚决保证广大职工和他们选出的代表参加企业民主管理的权利”。十三大报告指出，“基层民主生活的制度化，是保证工人阶级和广大群众当家作主，调动各方面积极性，维护全社会安定团结的基础”。十四大报告要求“切实发挥职工代表大会、居民委员会和村民委员会的作用”。十五大报告要求“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情”。十六大报告进一步要求“健全基层自治组织和民主管理制度”。十六届六中全会关于构建和谐社会的决定要求“完善厂务公开、村务公开等办事公开制度”。十八大报告提出，“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“关于全面深化改革的决定”）更具体地要求“畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，加强社会组织民主机制建设，保障职工参与管理和监督的民主权利”。为保障公民在基层自治中的民主权利，国家先后制定了《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》《全民所有制工业企业法》；颁布了《全民制工业企业职工代表大会条例》。

（三）推进民主决策与保障公民的知情权、参与权和表达权

在政治层面，国家着力推进决策民主制度的建设，并与此相应提出了保障政治“四权”的要求。十六届六中全会关于构建社会主义和谐社会的决定指出，要“推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权”。十七大报告提出，要“完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。为了使知情权得到制度保障，2007年1月17日，国务院第165次常务会议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》。

在推进民主决策的进程中，协商民主日益受到重视，成为公民行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要形式。十三大报告提出“建立社会协商对话制度”。十八大报告提出“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”；在协商形式上，要“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商”。十八届三中全会关于全面深化改革的决定要求“推进协商民主广泛多层制度化发展”，“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。十九大报告指出，协商民主“是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”，要求“推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”。

（四）完善民主选举制度，保障公民的选举权

民主选举制度是中国民主制度的重要组成部分，保障公民选举权是民主选举制度有效运行的前提条件之一。十三大报告提出要“健全选举制度，今后应当更充分地尊重选举人的意志，保证选举人有选择的余地。要继续依法坚持差额选举制度，改进候选人的提名方式，完善候选人的介绍办法”。十三大报告认为“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径”。十五大报告强调“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度”。十六大报告提出“改革和完善党内选举制度”。十七大报告提出，“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”；“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式”。2010年3月，十一届全国人大三次会议通过了第五次选举法修正案，规定城乡按相同人口比例选举人大代表。十八大报告要求“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境”。为了保障公民的选举权，国家先后制定了《选举法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《村民委员会选举规程》。

（五）加强民主监督制度建设，保障公民监督权

人民当家作主不仅包括民主选举、民主决策、民主管理，还包括民主监督，防止国家公职人员违背人民意志、侵犯公民权利。十四大报告提出，要“强化法律监督机关和行政监察机关的职能，重视传播媒介的舆论监督，逐步完善监督机制，使各级国家机关及其工作人员置于有效的监督之下”。十四届三中全会关于建立市场经济体制的决定指出，“加强党的纪律检查机关和司法、监察、审计部门的工作，发挥法律监督、组织监督、群众监督和舆论监督的作用”。十六大报告要求“加强对权力的制约和监督”。十七大报告提出，要“落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效”。十八大报告提出，要“健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”；“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督”。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”。为强化民主监督制度，保障公民的监督权，2006年8月27日全国人大常委会通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。此外，国家政府各部门还制定出了一些具体的规范性文件来保障监督权，各省市政府还发布了地方行政执法监督规定或办法。作为执政党的中国共产党制定了《中国共产党党内监督条例》《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》《中国共产党党员权利保障条例》等。

规范政府行为，严惩腐败侵权

市场经济允许市场主体追求自身利益的最大化，这同时也为侵蚀党和政府官员提供了巨大的动力。在市场经济体制条件下，残酷的市场竞争使市场主体面临生死存亡的抉择，因而会想尽一切办法来战胜竞争对手，其中一种重要的手段就是通过行贿来争取有利条件。随着市场经济的发展，竞争不仅是经济领域的生存方式，而且成为社会、文化和政治领域的生存方式，这也使得行贿受贿成为最为突出的腐败形式。

改革开放以来，党和国家对腐败的严峻挑战认识日益深刻，反腐败的迫切意志日益增强。十三大报告提出，“必须把反腐蚀寓于建设和改革之中”“从严治党”。十四届三中全会关于建立市场经济体制的决定指出，要“加强廉政建设、反对腐败是建立社会主义市场经济体制的必要条件和重要保证，也是关系改革事业成败，关系党和国家命运的大事，必须切实抓紧抓好。反腐败斗争是长期的、艰巨的任务，要坚持不懈地进行”。十六大报告提出要“深入开展反腐败斗争”“坚决反对和防止腐败”。十七大报告指出，要“坚决查处违纪违法案件，对任何腐败分子，都必须依法严惩，决不姑息！”十八大报告要求“坚定不移反对腐败”。十九大报告提出要“坚持全面从严治党”，“以零容忍态度惩治腐败”。

在建设防治腐败的机制和制度方面，党和国家作了多方面的探索。十四届三中全会关于建立市场经济体制的决定提出，“执法、司法、经济管理等部门，要建立有效的约束机制，防范以权谋私，纠正部门和行业不正之风”。十六大报告提出，要“强化领导班子内部监督，完善重大事项和重要干部任免的决定程序。改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度。发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。实行多种形式的领导干部述职述廉制度，健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度”。十七大报告提出，要“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。十八大报告提出，“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设”。十九大报告提出，要“推进反腐败国家立法，建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台”。

为了防范和惩治腐败，保障公民的各项权利不受侵犯，党和国家建立了一系列制度和规范。全国人大2018年审议制定了监察法，制定《行政机关公务员处分条例》《国有企业纪律检查工作条例》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》。中国共产党制定了一系列反腐倡廉的党内法规和监督制度，包括《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《中国共产党廉洁自律准则》。此外，各级地方政府也制定了本地区的反腐败条例。

回顾改革开放40年来的历史，政治和行政体制改革适应了保障个人权利的需求，同时也为公民政治权利提供了日益充分的制度保障。