审议意见跟踪问效的实践与思考

□常俊哲 李继秋 周文豪

（作者单位：菏泽市人大常委会）

审议意见是地方人大常委会依法履行监督职权、督促“一府两院”改进工作的有效途径和重要抓手。能否发挥好审议意见应有的效力和作用，是衡量地方人大常委会履职能力高低的一个重要标尺。笔者结合菏泽市人大常委会的工作实践，就进一步加强和改进审议意见跟踪问效工作进行了思考。

一、菏泽的实践

近年来，菏泽市人大常委会制定了《审议意见执行办理办法》《审议意见跟踪督办办法》《监督问责暂行办法》等制度，创新形成了一系列跟踪问效工作机制，促进了审议意见跟踪问效工作的规范化、制度化。

（一）实行“四个结合制”，力求把报告审深审透。一是实行前期调研与报告审议相结合。每次会议前，常委会相关委室都针对审议议题，综合运用查阅台账、暗访巡察等多种形式，深入一线调研，形成详实的调研报告，供常委会组成人员审议时对照参考。二是实行分组审议与合组审议相结合。在分组审议的基础上，通过合组会议再审议，达成共识，确保审议意见准确体现集体意志。三是实行即席发言与填写审议意见表相结合。会议前一周，将审议意见表、调研报告和所要听取的工作报告一并印发参加审议人员，让其认真填写，有效解决了会议时间短、现场发言不足的问题。四是实行常委会委员审议与听取专业代表建议相结合。对事关经济社会发展、专业性强的重要议题，邀请专业代表列席、社会专业人士旁听，听取他们的意见建议，确保审议意见更专业、更科学。

（二）实行“三审会商制”，做到审议意见科学管用。一是专门委员会初审。会后三日内，相关专门委员会召开专题会议，对常委会会议审议情况认真研究汇总，科学整合，形成审议意见初稿。二是与有关部门会审。会后七日内，由常委会分管主任主持，召开“一府两院”及有关部门（单位）座谈会，对审议意见进行对接和可行性论证，明确办理事项、办理要求、办理时限，形成主任会议审议稿。三是常委会主任会议审定。会后十日内，召开常委会主任会议进行审议通过，形成正式审议意见，确保审议意见既科学可行，又能充分反映全体常委会组成人员的意愿。

（三）实行“双向反馈制”，规范审议意见交办流程。主任会议通过审议意见三日内，以常委会文件反馈“一府两院”研究处理。“一府两院”在十日内向人大常委会报送处理工作方案，四十五日内向人大常委会提交研究处理情况的报告，年底向人大常委会提交办理结果情况的报告。因某种原因对审议意见不能按时落实或者延期落实的，“一府两院”必须向人大常委会作出情况说明。

（四）实行“办结销号制”，确保审议意见落到实处。审议意见交办后，及时成立由常委会分管主任任组长、有关专门委员会委员和工作人员组成的专项督办小组；把审议意见认真细化分解，拉出督办事项清单，建立督办工作台账，逐项跟踪督办，直到办结销号为止。如去年5月，针对《关于大气污染防治工作报告的审议意见》指出的突出问题，组织常委会组成人员对“散乱污”企业取缔、燃煤小锅炉清零、黑臭水体治理等整治现场进行了实地视察、现场询问；自7月起，结合环保世纪行活动，每月组织部分常委会委员和媒体记者深入未整改到位的现场，进行连续督办，确保审议意见指出的问题、提出的建议得到及时整改落实。

（五）实行“三次票决制”，强化监督跟踪问效问责。为增强监督刚性、提升监督实效，创新实行了“三次票决制”：对听取审议的报告进行“审议票决”，对审议意见研究处理情况的报告进行“评议票决”，对年度内审议意见办理落实情况的报告进行“问责票决”。年底，通过常委会组成人员、人大代表、部门负责人等投票推荐，从年度监督议题中选定6～8件问责票决事项。召开常委会会议，听取主体责任部门办理结果的报告，按照满意、不满意进行无记名投票。不满意票占常委会组成人员40%以上者不予通过，责成整改后重新报告，并召开常委会会议重新票决。经两次票决均为不满意的，将依法启动质询、罢免等程序，对主体责任部门的主要负责人进行问责。2015年、2016年共年终票决重点审议意见办理结果12项，其中满意8项、基本满意3项、不满意再次票决1项。

二、问题及原因

（一）存在的问题

1．审议效果不理想。审议发言唱赞歌、提希望的多，摆问题、提批评的少；蜻蜓点水、泛泛而谈的多，抽丝剥茧、分析原因的少；提不疼不痒“万金油”意见的多。联系实际提针对性建议的少。发言难以达到系统、准确、深刻的要求，导致审议意见缺乏真正能够解决实际问题、推动工作改进的“高招”“妙招”，难以调动“一府两院”办理落实的主动性、积极性。有的政府部门主要负责人被要求列席会议，却借口工作忙难以分身，让副职甚至一般工作人员替会，致使分组审议时常委会组成人员不了解的问题无人现场解答、提出的建议无法现场分析论证，使审议效果大打折扣。

2．意见归纳不科学。按规定，常委会会议结束后，由相关工作机构负责对会议审议发言情况进行分析、归纳、整理。但在实际运作中，有的只是在调研报告和工作汇报等现成材料的基础上作个别修改，有的只注重常委会领导的意见，对其他常委会组成人员的意见选择性忽略，形成的审议意见没有真正反映集体的真实意愿。还有的只对审议发言汇总罗列，没有进行科学系统地归纳，甚至有的对专业性问题凭主观臆断，提出的建议“大而全”、可行性不高，降低了审议意见的实效性、可操作性。

3．跟踪督办不到位。在审议意见督办时，一般只审查书面报告，运用实地视察、现场调研、督促检查等手段少，深入实地督导检查和跟踪问效力度不够，督办流于形式，“重听取轻落实”“重审议轻办理”“文来文往”现象突出。对“一府两院”研究处理、整改推进、落实效果等情况，有的“听之任之”，很少过问。审议意见落实难、落实软，时常出现“提了也白提”“说了也白说”的现象，在很大程度上挫伤了常委会组成人员审议发言的积极性、责任感。

4．绩效问责不严格。对未能有效落实审议意见的缺乏制度化的约束机制和处理办法，在最后的票决问责环节，虽然明确规定可以启动质询、特定问题调查等刚性监督手段，但实际操作中很少启用，审议意见的提出与处理脱节，很多落实不到位，没有达到应有效果。对人大负责牵头督办的委室的监督处于“真空”状态，没有考核、没有约束，督与不督、督好与督孬一个样，缺乏必要的责任追究机制，没有调动起督办的积极性。

（二）产生的原因

1．认识层面：有的人大常委会还没有认识到审议意见所具有的法律效力，在运用上局限于就报告论报告，拘泥于“听取”和“审议”，忽略甚至放弃了监督过程中应有的调查了解、审议评价、跟踪监督、责任追究的综合运用。有的认为“人大是二线”“多一事不如少一事”，不愿、不敢运用必要的跟踪督办和问责等刚性监督手段，致使人大监督权威弱化，为报告机关敷衍应付留下了空间。有的报告机关对人大监督的法律地位认识不清，没有把审议意见办理上升到贯彻落实法律的层面，认为工作报告完了，监督程序就结束了，审议意见办理只是例行公事、走走程序，应付一下即可，导致产生“文来文往”、文字游戏、空口承诺等现象。

2．法律层面：监督法对审议意见作了明确规定，人大常委会组成人员的审议意见应交由“一府两院”研究处理；“一府两院”应当将研究处理情况报送人大专门委员会或工作机构征求意见后，向人大常委会提出书面报告。但是对审议意见的办理程序规定得过于原则，可操作性不强；对各地人大常委会现在普遍采用的工作评议、满意度测评等行之有效的监督方式没有纳入，导致各地在运用时存有顾虑；对违反该法的行为，没有规定“直接且明确”的法律责任，导致很难引起监督对象的敬畏。法律法规的不健全，直接影响了审议意见的跟踪问效。

3．体制层面：一是人大、政府关系不清。虽然法律规定人大有权监督政府及部门，但有的政府及部门认为重大问题是党委决定的，只要向党委负责就行了，接不接受人大监督无所谓。二是监督关系错位。虽然法律规定政府每年度编制财政预算须向人大汇报，得到人大的审查批准，但在实际工作中，由于政府掌握财政支配权，人大在财政资金的使用上受制于政府，人大的一切监督活动支出须得到政府认可，否则无法得到财政支持。这种错位的公共财政管理体制严重制约着人大对政府的监督。三是机构设置不合理。虽然人大有财政经济、教科文卫、内务司法等多个专门委员会，但对应着“一府两院”数十个部门，编制偏紧、人员不足的矛盾突出，很难适应繁重的监督工作需要。有的专职委员比例偏低，兼职委员因受时间、精力所限，难以全身心投入人大工作。缺乏精通法律、经济、审计等专业知识的委员，对一些比较重要但专业性较强的议题，在信息获取、发现问题等方面，远逊于“一府两院”及有关部门，影响着审议意见的跟踪问效。

三、对策与建议

（一）固本培元，在提升履职能力上下功夫。打铁还需自身硬。只有提高常委会组成人员的综合素质和能力，才能保证人大监督的权威和效能。一要坚持会前学习。根据议题的安排，采取举办培训班、研讨会、专题讲座和外出考察等灵活多样的学习方式，学习党的方针政策、国家法律法规和专业知识，弥补常委会组成人员自身的专业局限，为审议发言打好基础。二要优化人员结构。防止和克服人事安排中人大是干部“终点站”的错误倾向，坚持老中青梯次配备，适当多吸纳具有法律、经济、审计等专业知识的优秀人才到人大工作，努力使常委会组成人员成为综合型、专家型的群体。三要积极借用“外脑”。加快推进人大智库建设，聘请法律、经济、社会、文化等方面的专家学者，组建知识型、经验型、实践型的“智囊团”，为常委会组成人员提供专业性的咨询服务。

（二）注重质量，在提高可操作性上下功夫。审议意见的质量直接影响监督的最终效果。要以推进问题解决为出发点和落脚点，切实提高审议意见的可操作性。一要坚持科学性与客观性相统一。审议意见作为人大履行监督职能的文书载体，行文上要站在人大监督的角度，说好“人大话”“内行话”，既要观点鲜明、条理清楚，又要逻辑顺畅、措辞得当；既要不与法律法规相违背，又要符合客观实际。二要坚持指导性与可操作性相统一。内容上要避免空话、套话，避免面面俱到、泛泛而谈；简明扼要、突出重点，抓住主要矛盾、直达问题要害；以条目式、清单式呈现，力求提出问题精准、改进措施具体、整改目标量化，既便于承办单位研究处理，又便于人大跟踪督办。三要坚持全面性与集中性相统一。审议意见是集体的智慧，既要吸纳常委会领导意见，又要注重归纳整理各位委员的意见。审议意见要经常委会会议或主任会议集体审议通过，确保严谨准确，真实反映集体意愿。

（三）把握关键，在跟踪督办落实上下功夫。审议意见的落实是人大监督的最终目的，抓好交办督办是重要保障。一要专文交办更具时效性。审议意见形成后，及时交由“一府两院”研究处理。“一府两院”应指定专门的办理机构，规范接收、登记、交办、反馈等程序。对涉及多个部门办理的，应指定牵头部门，避免推诿扯皮。二要跟踪督办更具专业性。探索设立专门跟踪督办机构，对交办的审议意见全程、动态跟踪督办。定期采取实地检查、组织视察、专题调研等形式，强化现场督办，及时发现、指出问题，提出解决建议，确保落实到位。三要实效问责更具严肃性。对不重视、消极应付、未按要求办理，经票决为不满意的，敢于启用质询、特定问题调查、罢免等刚性监督手段，加大问责刚性，维护审议意见的严肃性、权威性。

（四）健全机制，在强化绩效评价上下功夫。实践证明，开展绩效评估能够有效推进监督工作不断优化，形成审议意见跟踪问效的强大聚合力。一要科学制定评估标准。借鉴企业管理、行政管理等领域绩效评价的经验做法，结合人大工作实际，运用系统的方法，根据具体监督选题，通过在合法性、回应性、实效性等多个层面，科学设定评价指标，合理设计评分表格，建立全面的、量化的、可操作的评价体系。二要注重拓展评价主体。组织“一府两院”及相关部门、人大常委会相关委室、人大代表、社会公众、专家学者、第三方机构等广泛参与，综合运用方案分析、结果考察、满意度测评、关键指标、前后对比、数据评定等评价方法，对审议意见跟踪问效全过程及结果进行量化评分和定性分析，形成科学的综合绩效评价报告。三要切实提升评价实效。强化绩效评价结果运用，充分发挥其在决策参考、监督问责、考核奖惩、改进工作等方面的作用，推动人大监督工作由单纯的程序性监督向程序性和实质性监督相融合的方向迈进，不断提高监督实效。

（五）全程公开，在汇聚监督合力上下功夫。公开是最好的防腐剂。通过社会公开和公民参与，不断提高人大监督的透明度，增加审议意见办理落实的压力和动力。一要健全公开制度。探索完善审议发言同声播发、表决现场直播、整改落实情况定期曝光、邀请公民和记者全程参与等行之有效的公开方式，实现审议意见跟踪问效社会公开的规范化、常态化。二要拓展公开范围。既要公开审议意见的内容，也要公开承办单位处理情况，特别是办理审议意见采取的措施和取得的实效，让社会各界都能及时了解审议意见办理动态，主动有序参与人大监督。三要汇聚监督合力。充分发挥新闻媒体的作用，对办理认真、反馈及时、成效明显的办理单位加强正面宣传报道，对办理不力、敷衍了事、落实不到位的予以曝光，增强“一府两院”及有关部门办理的压力和动力，提升人大监督的公信力和影响力。

（六）探索创新，在完善法律规范上下功夫。没有规矩不成方圆。作为权力机关，遵循规矩、严格程序是人大履职行权的基本原则。建议：一要适时修订相关法律法规。围绕完善并细化监督方式具体程序，对监督法文本中“模糊条款”进行界定，对“原则条款”进行细化和解释，对“新情况”“新问题”作出补充规定，把实践证明行之有效的方式方法上升为法律规定，增加违法责任追究条款，增强监督审议意见办理的规范性，更好发挥“良法善治”功能。二要制定地方监督法规。监督法规定，省、自治区、直辖市的人大常委会可以结合本地实际，制定监督实施办法。但目前多数省市在这方面还是空白。我省应出台监督条例，为各地人大监督工作开展提供更加有力的法律支持。三要创新建立相关制度。基层人大要大胆探索，不断深化制度建设。把被实践证明了的管用、实用的成功做法，及时上升为规章制度，固定下来、推广开去，形成可复制的经验，不断加大审议意见跟踪问效力度,打通人大监督的“最后一公里”。