合宪性审查的制度雏形及其展开

宪法实施：从宏观的政治动员到具体的制度推进

加强宪法实施、维护宪法权威，不仅是学术界长久以来的殷殷期盼，同样是执政党所鼎力实现的政治诉求和法治目标。这就不仅需要强有力的政治引领和推动，更需要切实有效的制度保障和实际行动。

在我国，宪法监督是一种正式的保障宪法实施的制度性安排，不仅在宪法上有明确的规范依据，而且一向为执政党所特别看重，尤其是十九大报告超越了以往单纯政治话语层面的宏大叙事，不是仅仅作出一般的原则性号召，而是深入到微观的制度建构与措施，要求通过“推进合宪性审查工作”，来“加强宪法实施和监督”，进而达到“维护宪法权威”的目的。合宪性审查是宪法监督的核心环节和重要形式，推进合宪性审查工作使得加强宪法实施和监督有了更为明确具体的制度载体和路径选择。

所谓合宪性审查，就是特定主体按照法定的程序和方式对有关规范性文件是否符合宪法进行审查并作出判断的行为和制度。从静态上看，合宪性审查表现为关于审查主体、审查对象、审查程序、审查方式、审查效力等问题的一系列制度构造；从动态上看，合宪性审查表现为对是否合宪的评价以及纠正违宪行为、追究违宪责任等一系列行为过程。无论是静态的制度构造还是动态的行为过程，其直接目的都在于通过对违宪行为的否定而使宪法的规定和精神得以实现。

合宪性审查的意义不仅仅在于为宪法学的繁荣提供肥沃的本土资源和巨大的学术空间，更在于其为当代中国法治建设注入了新的生机与活力，并将成为新的法治生长点。合宪性审查是加强宪法实施和监督、维护宪法权威的重大举措，有助于强化宪法在依法治国战略格局中的突出地位。合宪性审查是实现良法善治、推进国家治理现代化的必然要求，有助于将宪法的原则和规定落实到具体的立法和政策形成过程之中。合宪性审查是保护公民基本权利、满足人民日益增长的美好生活需要的法治保障，可以为人权保障提供最终的宪法性救济渠道。合宪性审查是弘扬宪法精神、提高宪法意识的有效途径，有助于在全社会逐渐形成理性而成熟的宪法文化与法治氛围。合宪性审查是加强党的领导、坚持依宪执政的制度体现，其运作过程本身便是依据宪法治国理政的生动实践。

备案审查：合宪性审查的初步实践

虽然合宪性审查直到最近才被正式吸纳进政策话语体系之中，但这项工作在实践中以备案审查的方式早已存在并在悄然运行。简言之，备案审查就是对备案范围内的规范性文件是否符合宪法和法律进行审查的活动。而如果此类活动是依据宪法而开展的，此时的审查实际上就是合宪性审查。因此，备案审查可视作是合宪性审查的一种“探路”之举。

目前我国已经形成了党委、人大、政府、军队各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系。其中，全国人大常委会的备案审查在实践中运行久远且具备制度化的基本形态，是其行使法定的监督宪法实施职权的重要方式。因此，全国人大常委会的备案审查最具代表性和典型性，可以视作是观察和分析我国宪法监督制度的样本，体现着鲜明的中国特色与经验：

1.从制度设计看，备案审查奉行的是人大主导的立法至上理念，而非司法中心主义的违宪审查模式。在这一体制中，作为人民代表机关的全国人大及其常委会拥有宪法监督方面的最高决定权。显然，这种监督模式契合了人民主权的宪法理念和人民代表大会制度的政治逻辑，根本有别于司法机关行使违宪审查权的制度模式。

2.从审查方式看，备案审查采取的是主动审查与被动审查相结合的方式，而非依附于个案的附带性审查。这既可以避免单一审查方式的局限性，又可以避免依附于具体请求的不告不理模式而产生的滞后性。

3.从审查效力看，备案审查更注重柔性的沟通协商而非强制性的直接改变或撤销。这种处理方式既维护了法制统一，又淡化了审查中可能出现的冲突与阻力，契合了中国传统文化中的和合观念，有利于国家机关之间建立起密切配合的协作关系，同时，可以避免直接改变撤销可能带来的立法上的真空以及对法律秩序稳定性的影响。

应当说，以备案审查为基础的宪法监督制度已显雏形并在实践中取得了初步成效。但总的来看，这项制度尚处于起步阶段，尤其是从作为一项“宪法性制度”的高度去审视，备案审查显然存在着一些亟待突破的瓶颈。从已公布的备案审查典型案例看，受到纠正的规范性文件主要存在的基本上都是与法律相抵触或者不适当的情况，因与宪法相抵触而被审查的情况尚未见著于报端。但这绝不意味着不存在违宪问题，只能说明宪法尚未进入到备案审查的场域。如果长期停留在这个阶段，合宪性审查笼统地为合法性审查所涵盖，显然难以适应加强宪法实施和监督的时代需求。

路径选择：寻找合宪性审查的着力点

实现合法性审查向合宪性审查的转型与升级，需要制度方案的合理选择和实际行动。而以备案审查为基础，通过加强其制度建设和能力建设，以实质性推进合宪性审查，是现阶段加强宪法实施和监督的可行路径。

因为，通过备案审查而确保各种规范性文件符合上位法的规定，进而符合宪法的原则和精神，完全与合宪性审查功能定位相契合，具有目的和手段上的一致性。在目前关于宪法监督的各种方案设想中，只有备案审查形成了比较完备的规范体系和组织架构，并在实践中已经积累了一定的经验，是人大目前行使宪法法律监督职权中最有力度和深度的一种方式。但它目前在保障宪法实施方面所发挥的作用还是相当有限的，而要彻底有效地克服这些弱点，关键就在于设立一个高规格、有权威的审查机关。

《深化党和国家机构改革方案》明确提出，将全国人大“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案据此对宪法做了相应修改。需要注意的是，这一改革并不是新设立一个独立的、专门的宪法委员会，而是既有法律委员会的继承与扩展。这就意味着宪法和法律委员会既要继续承担传统的立法过程中的统一审议工作，还要从事宪法监督意义上的合宪性审查工作。而要同时履行好这两方面虽有一定联系但并非完全相同且又都相当繁重的职责，显然需要强化和调整相应的工作机构与职责分工。

为此，可以考虑把现有的备案审查室升级为立法法上的常委会工作机构，成为与法工委平行的备案审查工作委员会，由其专门辅助宪法和法律委员会负责合宪合法性的审查工作。目前的备案审查工作是由法工委下设的法规备案审查室负责的，该机构设置显然难以与宪法和法律委员会的新增职能相匹配，难以凸显合宪性审查的特殊重要性。而且，法工委现有的立法任务已经相当繁重，再由其承担合宪性审查恐怕会力不从心，况且，立法和对立法的监督都由一个机构来负责，也不符合监督的逻辑。在这种情况下，将备案审查工作从法工委切割出去，既可以为法工委减负，使其专职做好立法工作，又可以使合宪性审查成为一项相对独立的常态化工作，同时，还可以节省因新增机构而带来的制度上的巨大成本，具有法理上和技术上的明显优势。

合法性审查与合宪性审查的区别主要在于，合法性审查是依据法律及其他下位法而进行的审查，合宪性审查则是依据宪法而开展的活动，只要宪法能够真正进入备案审查领域，成为审查的直接依据和标准，也就实实在在启动了合宪性审查工作。这就要求备案审查机构在审查过程中不能有“脱宪法思维”，而应当具有自觉的宪法意识，主动将合宪性考量纳入审查工作之中。对于合法性审查范围内的问题，没必要特别拔高为合宪性审查；同样，对于合宪性审查的问题也不应该刻意回避或降格处理。只有使二者各安其位、相辅相成，才能够使整个制度体系统筹推进、相得益彰。

在合法性审查与合宪性审查的衔接与协调上，可以采取两项原则。一是平行原则，即如果审查事项的性质一目了然，那么，是合法性问题的，直接进行合法性审查即可；如果涉及到宪法性问题，则可以直接上升到合宪性审查的高度。二是合法性审查优先原则，即在合法性与合宪性发生交织的情况下，通过合法性审查可以解决的问题，就不必进入到合宪性审查阶段；只有在合法性审查无法解决的情况下，宪法才有出场的必要。合法性审查优先并不是将合法性审查作为合宪性审查的一个必经的前置程序或过滤机制，而只是在这两种审查方式中应优先选择适用合法性审查。

动力源泉：建构以公民为起点的审查机制

要使合宪性审查落到实处，就必须确立公民在宪法实施中的主体性地位、真正从民间社会汲取合宪性审查的力量。原因很简单，基于切身利益的考量，他们自然对立法内容有着最强烈的关注，质疑和挑战立法的合法性的动机和诉求也最为现实而迫切。因此，让公民广泛参与到对规范性文件的监督之中，不仅是实现规则公平、制度公平和维护公民基本权利的重要保障，同时也使合宪性审查具有了坚实的社会基础。

由于目前审查建议主要限于合法性问题，因此，合宪性问题远不是审查建议的主流，也不会成为审查工作的沉重负担。当然，即使是合宪性审查建议大量涌现也未必是坏事，因为这或许可以倒逼相关制度的进一步改进与完善，可以为加强宪法审查工作机构建设、增加审查机构编制提供一种现实依据。况且，目前的制度安排足以应对公民审查建议所可能出现的“井喷式”增长局面。根据立法法的规定，公民提出的审查建议并不是必然进入审查程序，工作机构在筛选哪些建议可以进入到正式的审查程序有相当大的自由裁量空间。

为消解因审查建议大量增加而可能给备案审查工作机构带来的巨大压力，可以考虑对备案的性质和功能加以重新定位，将备案与审查相对分离，以减轻备案审查机构的工作负担并保证审查的质量与效率。目前一般认为公民的审查建议属于“备案审查”的一种类型。其实，备案审查只是审查的一种情况，即通过备案而审查，但备案并不是启动审查唯一的或必经的环节，二者之间并不存在内在的必然联系。备案审查和基于公民的审查建议所进行的具体审查显然不属于同一类别的审查。

实质上，备案的意义仅在于留档存案以备审查。备案只是一种内部工作程序，而审查则是一种外部监督机制；要求备案只是为了方便审查，但审查并不需要以备案为前提，将备案与审查组合成一个不可分离的制度，不仅误读了备案的性质与意义，也有可能模糊审查的本质与功能，并有可能弱化“审查建议”的价值和作用。在此思路之下，可以考虑还原备案的本来意义，将审查从备案中剥离出来，备案只是日常的登记性工作，对报备的规范性文件，可以有重点、有选择的主动审查，也可以先行搁置而不作任何审查，待出现审查建议或问题之后再作审查。这样就可以让备案审查机构把更多的精力和时间放到对公民审查建议的关注上。

此外，还可以考虑对审查职责进行重新整合和优化配置，由各专门委员会分别承担主动审查和专项审查工作。这不仅可以使备案审查机构有充分的时间和精力专门进行合宪性审查，而且由于公民的审查建议一般建立在对相关立法已经产生合宪性合法性争议的基础上，往往聚焦着社会关注的热点与难点，具有更强的法律性和时效性，由备案审查机构统一负责公民审查建议的受理与处理，将有利于发挥这类建议在合宪性审查中的主渠道作用。

要使公民的审查建议成为启动合宪性审查的主要动力源，就需要构建以公民为起点的合宪性审查机制，以真正把这项工作植根于公民的参与和行动之中。

首先，在提请主体上，对公民提出审查建议的主体资格不必做严格的限制和要求，只要符合基本的形式要件和属于合宪性审查的范围，就应当接受建议予以审查。

其次，在审查程序上，强化对公民审查建议的程序保障，尤其是应当通过制度化建设使公民的建议能够对最后做出的结论产生实质性的影响和作用。为此，应当不断完善反馈机制，尤其在反馈内容中应当对规范性文件是否合宪的理由和依据作出充分的说明和解释。

刚性约束：强化备案审查的规范性和实效性

合宪性审查发挥作用的关键就在于必须具备一定的强制性和约束力。而目前备案审查的纠错机制主要是由常委会工作机构采用函询、提醒、约谈、通报、督促等方式，要求制定机关自行纠正。而“撤销”这一备案审查制度中最后的、也是最具威慑作用的“杀手锏”至今还没有被使用过。

应当说，对违宪的规范性文件予以撤销不存在任何制度上的障碍和法理上的困惑。而这一制度迟迟未能启动的重要原因恐怕还是来自观念上的问题，即在没有先例可循的情况下，这种直截了当的强制性手段与一向注重沟通协商的工作方式和文化传统如何衔接协调，会不会损伤和谐融洽的工作关系等。但是，与维护宪法权威、保障宪法实施这一大局相比，上述顾虑只是微不足道的枝节；而且，“撤销”作为一种最后的也是最有力的监督手段，并不是监督中常态，只是在少数情况下的必要之举。当然，即使是为数极少的“撤销”个案也足以产生强烈而持久的示范性效应，并足以保障其他较为柔性的监督方式能够更好地发挥作用，为宪法实施提供一种制度上的驱动力。

要强化合宪性审查的实效性除了实体上有赖于撤销手段的实际运作外，在程序方面则有赖于审查过程的公开与规范化。审查的主题、争论的焦点、论辩的过程、说理的依据、结论的形成，都应当以社会各界看得见的方式公开进行。

要保证公开的质量，审查主体应当尽可能地为各方的论辩和交流意见提供机会和平台，以保证在客观识别问题、认真权衡各种观点的基础上，形成有说服力的结论性意见。为此可以考虑制定专门的法律，以提升备案审查的制度化和规范化水平。当然，该法应当超越现阶段备案审查的内容局限，而对合宪性审查做出全面系统的体系化安排。因合宪性审查不仅仅是一项具体工作，更涉及宪法监督方方面面深层次的体制机制问题，因此，可由全国人大制定具有基本法律性质的《宪法监督法》，以对现有的分散在宪法、立法法、组织法、监督法中的相关内容进行统合及提升，并在经验总结和制度创新的基础上对宪法监督进行全局性的顶层设计。

结语

合宪性审查在依法治国战略布局中的正式确立，标志着宪法监督方略的重大突破和发展。然而，从观念更新到制度变革之间尚需要循序渐进的演化过程。这就需要立足于中国经验和实际，以现行制度和既有实践为依据，扎实有效地推进备案审查的完善与发展，不断拓展备案审查的范围和层次，积极进行实践探索和制度创新，科学凝练合宪性审查的理论依据和价值体系，并在此基础上稳健地推动合法性审查向合宪性审查的实质性转型与发展。