中国外交安全智库国际话语权分析

中国特色大国外交话语体系是中国国际话语体系的重要组成部分。作为外交话语的重要供给方，外交安全智库在一国外交话语体系构建和国际话语权提升中发挥着不可替代的作用。与迅速提升的国家实力和国际地位相比，中国在外交话语权方面的优势并不显著，智库在这方面尚未发挥好应有的作用。本文首先从理论上探讨外交安全智库如何参与一国国际话语权的构建，在此基础上，系统评估中国外交安全智库国际话语权构建的现状，并提出建议。

外交安全智库国际话语权的来源

智库的权力来源于其对决策的影响，实质上就是一种“话语权”。外交安全智库的话语权可以从权力的资源和运用这一双重维度展开探讨。从资源维度看，外交安全智库的话语权来源于其作为供给方可对决策产生影响的资源要素，包括政策供给、理论供给、人才供给、平台供给和舆论供给五类资源。从运用的维度看，智库的话语权还取决于其与资源供给对象间的关系，包括其对本国决策、他国决策、国际议程三类对象的影响。

其一，政策研究与咨询是智库最核心的功能。政策选项、政策建议和政策评估是其最直接的产品，也是话语权最直接的来源。在本国外交政策制定的议题/任务设定、制定政策选项、选择政策和评估政策等环节，智库都能发挥影响力。智库同样会对他国外交决策的各环节产生影响，并以受邀参与他国的外交决策、为他国的内部事务提供建议、参与跨国联合研究、影响他国政府官员、决策者、智库人员等方式发挥作用。智库通过为国际组织决策提供建议产生话语权，通过关注全球性议题，提出治理架构与政策框架，对主权国家、国际组织及跨国公司决策产生影响。一些智库甚至直接作为行动者参与到全球治理中。

其二，理论供给带来更为持久和深远的国际影响力和话语权。政策研究需要理论支撑，尤其战略性决策往往都建立在重大理论基础之上。首先，智库为本国决策供给的理论旨在指导或诠释外交政策。理论可以提供新的选项，或否定可能导致对本国不利后果的选项，还可以为政策行动提供依据或借口。其次，针对双边关系的理论和概念能深刻影响国家间关系和他国决策。再次，智库提出的国际关系理论、概念和议题，可对地区秩序、全球治理产生深刻影响。

其三，人才供给有利于在决策圈塑造声望和认同。智库通过“旋转门”等机制为本国政府供给外交政策执行者、智囊，甚至决策者。一些智库还负有帮助政府培训外交官的职能。智库为他国培训公务员将增强对他们认知的影响，并建立联系纽带，从而提升智库对该国决策的话语权。智库也通过聘请他国前政要担任顾问或高级研究员的方式提升对他国决策的影响力。智库还承担着为国际组织储备人才和培训国际公务员的职能。另外，邀请卸任后的国际组织负责人加入智库也是塑造国际议程的有效方式。

其四，智库提供政策对话平台，促进利益相关方思想碰撞，从而对决策产生影响，赢得话语权。智库通过提供研讨会、论坛、期刊等外交政策对话平台对本国决策产生影响；通过在两个国家间建立“二轨”或“一轨半”对话创造政府之外的沟通渠道影响两国的外交取向；有时也被邀请直接参与政府间的官方对话。还有一种方式是在海外设立分支机构。智库主办的“二轨”或“一轨半”国际会议有助于塑造国际议程。

其五，舆论供给向社会扩散和转化话语权。智库在向公众阐释外交政策合法性、普及外交安全知识方面发挥着不可替代的作用。如今，智库越来越重视在新媒体上的话语权。智库通过媒体发声或公开进行政策辩论，向政府施压，一些利益集团也会利用智库发声来影响外交决策。通过媒体的力量影响他国舆论进而影响他国决策是智库公共外交的组成部分。一些智库还通过舆论动员外国社会，就特定外交议题甚至内部议题向外国政府施压，展现出巨大的话语权操控能力。随着全球化的深入，智库有能力通过多样化的方式影响各国公众的看法，从而塑造国际议程，引起各国政府、国际组织和其他国际行为体的重视。

中国外交安全智库国际话语权的现状

十八大以来，中国特色大国外交的实践需求给外交安全智库带来了难得的历史机遇。中国以前所未有的力度推进智库建设，十八届三中全会提出建设中国特色新型智库。随着政府需求和支持力度的加强，“智库热”涌现。智库的国际话语权建设也被中国政府提到前所未有的高度。但在实践中，外交安全智库的影响力和话语权与中国的大国地位仍存在较大差距。从宾夕法尼亚大学2012—2017年智库排名看，虽然每年均有数量可观的中国外交安全智库上榜，但仅有1家智库在2017年进入前30名，排名的上升趋势也不明显。总体而言，目前中国具有较大影响力和国际知名度的高质量智库仍较为缺乏。

第一，政策供给。政府与智库的互动明显强化，在高层决策和一般决策中都呈现出智库影响上升的势头，并进一步规范化和制度化。十八届中央政治局40余次集体学习中，直接与对外关系相关的就有9次，著名智库的专家参加集体学习，直接向高层领导提出意见和建议。智库专家在中共中央有关座谈会、国务院专家座谈会、全国政协“双周协商座谈会”上发表意见，对最高决策产生影响。政府重要文件的起草更加重视智库的参与。相关部门加强了专家咨询委员会建设。研究成果的报送受到进一步重视并逐渐规范化，政府部门也越来越重视通过内部或公开渠道发布决策咨询课题。在对决策的直接影响增强的同时，政策供给仍然不足。许多重大外交政策和实践远远走在智库前面，智库对一些重大事件和趋势缺乏有效预测。

智库对他国的政策供给虽有所上升，但手段仍比较有限，影响范围主要集中在对华政策和涉及中方利益的国内政策上。智库也更多地“走出去”，在“南海仲裁案”等涉华重大问题上更加自信和直接地表达意见，在重大政策出台后，对外进行政策阐释；与国外智库开展的联合研究日益增多；显著强化了对中国参与、创建或担任轮值主席的国际组织和多边机制的议程设置的影响。但是，对于范围更广的国际组织和多边议程，智库的政策供给能力仍非常有限。

第二，理论供给。中国的国际关系理论研究正从引进、吸收西方国际关系理论向尝试创建“中国学派”转型。然而，这种理论超越的努力总体上仍处于探索阶段，在原创理论和话语权方面尚未实现根本性突破。一是外交实践和重大外交战略/政策常常走在理论研究之前，理论跟不上实践的需求；二是中国外交和国际关系学界尚未出现系统的理论供给和理论突破；三是智库亦缺乏理论构建能力，领导人提出的新思想、新理念、新概念未能及时得以系统传播。中国智库尚未能系统提出中国崛起背景下的对外战略、对外政策和国际秩序构建的理论基石；影响他国决策和国际议程的理论供给则更为稀缺；尚未掌握阐释他国问题的理论话语权，仅在界定双边关系的理论和概念方面取得了一些进展。

第三，人才供给。随着干部人事制度的不断改革，外交安全智库与政府间的人才流动有所加强。智库专家担任决策咨询专家或到外交部门挂职，直接服务决策。外交部也逐步制度化选派一些外交官到重点合作智库等单位进行中短期研修，同时退休外交官特别是大使到外交安全智库任职的情况显著增加。重要外事官员加入或创立智库，大大增强了这些智库的影响力。但智库的领军人物和杰出人才依然缺乏，特别是具有较高国际知名度和影响力的智库专家。

培训外国公务人员是中国外交安全智库通过人才供给影响他国决策的主要方式，但目前的影响仍主要集中在发展中国家，对发达国家尚缺乏有效的途径和方式。在为国际组织培养和储备人才方面，中国的国际组织人才缺口巨大，在国际组织中的代表性长期不足，这一问题已经受到高度重视。

第四，平台供给。在中国政府与智库互动加强的背景下，外交安全智库在政策对话平台供给方面越来越积极、主动，通过研讨会、论坛等形式促进政府与国内外专家学者、利益攸关方之间甚至政府不同部门之间的对话。各类智库更加重视英文期刊建设。外交安全智库主办的“二轨”“一轨半”的对话也不断增多，在人文交流对话机制中，智库对话和合作成为一项主要内容。

外交安全智库“走出去”的步伐也在加快。中国社会科学院、察哈尔学会、复旦发展研究院等智库近年来也探索在海外建立分支机构。中国智库也开始积极搭建涉及区域和全球治理的对话平台。但目前的平台还主要集中于外界对中国普遍关注的安全议题，在其他全球性议题领域的平台构建能力仍有待提升。

第五，舆论供给。外交安全智库掌握着引导国内相关领域舆论的主导权，而且近年来也呈现出一些新特点。一是媒体有关外交政策的评论和讨论大大增加，但智库的舆论供给质量仍不甚理想，不少评论和节目质量不高，甚至错漏百出、误导受众。二是声音变得多元，从相对单一的解释外交政策立场到出现更多不同观点的辩论。三是新媒体的发展催生了不少有关外交、国际关系的自媒体，与传统以智库为主流的舆论形态形成竞争，传统智库也在努力发展新媒体传播手段，推动信息的公开和传播。

外交安全智库在参与塑造中国形象、对外阐释中国立场方面取得进步，但在国际主流媒体上的发声不多、不强，缺乏有影响力的舆论领袖。中国媒体的传播能力不强，智库在媒体上的发声不能有效传播。

提升中国外交安全智库国际话语权

面对外交实践发展与决策供给不断提出的需求，外交话语体系构建的迫切需求，以及国际社会对话语权的激烈争夺，中国外交安全智库迫切需要从国际话语权来源的各个方面提升能力。

（一）推动研究议程的转型升级，适应大国外交和全球治理对政策供给和理论供给的需求

第一，全面提升国别、区域研究政策供给能力。在实现国别、区域全覆盖的基础上，亟须重点加大对周边国家、“一带一路”沿线国家和发展中国家研究的支持和投入，同时加强社会、文化、宗教等领域的研究，不断推进多学科整合和田野调查，注重与大数据、人工智能等先进技术融合，提升政策供给的科学化水平和预测能力。在坚持不干涉内政原则的基础上，加强对他国政策需求的回应，影响范围要从发展中国家向发达国家拓展。加强中国对发展中国家在发展、扶贫、教育、科技、卫生、文化等领域的经验分享的研究。

第二，全球治理和国际组织研究要从粗放型向精细化、广覆盖方向发展。重视对新兴国际组织、机制和议题特别是中国主导创设的组织、机制的研究。在坚持多边主义原则的基础上，加强对国际组织的政策供给，影响范围要由重要国际组织向一般国际组织拓展。

第三，提升国际关系理论创新能力，加强理论建构。提升用中国理论和话语体系阐释、指导、预测中国实践和国际实践的能力。尽快实现中国国际秩序构建的元理论和大战略的理论突破，加快国际合作理论、全球治理理论的理论创新。提升对中国外交政策主张的理论构建和话语转换能力，改变理论构建落后于外交实践和政策话语的局面，逐步掌握对国际议程、他国问题的发言权、阐释权和预测能力，打破西方发达国家在这一领域的理论和话语垄断。

第四，有效提升政策评估能力，掌握政策评估话语权。逐步建立对本国、他国、国际重要政策领域的数据、指标体系、民意测验及评估体系，建立有国际公信力和影响力的国际智库评价体系和中国标准。

（二）推动组织形态和研究方式变革，提升政学交流、人才供给水平和研究的国际化程度

第一，进一步优化智库与政府间的人才交流机制。为智库专家到外交实践部门和决策一线服务和政府官员到智库进修、挂职、任职提供更多制度化渠道。进一步创造条件鼓励退休官员和外交官特别是高级领导干部参与智库工作，提升智库的影响力和权威性，同时加强管理和规范。重视和加强对本国公务人员、外国公务人员和国际组织公务员的培训，积极与周边国家、“一带一路”沿线国家和广大发展中国家公务人员分享中国发展的经验，扩大与发达国家公务人员的经验交流。

第二，着力提升智库研究和人员的国际化水平。既要加强与发达国家智库的合作，也要加强与广大发展中国家智库的合作。通过联合研究提升中国智库的国际化程度，同时减少一些国家的猜疑和防范。加强国际理论对话，提升中国外交话语和理论的普适性。

条件成熟的智库要进一步引进有广泛影响力的国外前政要、著名学者和社会贤达，进一步开放聘请外籍研究人员。实施国际组织人才培养战略，大力推动智库人才到国际组织任职，竞选重要岗位。推动中外智库研究人员交流，条件允许的智库应扩大招收留学生规模，提高智库国际化教育的质量。

第三，加强智库后备人才建设。增强智库对青年人才的吸引力。重视对青年智库人才的培养，创造条件鼓励其开展基础研究、长线研究、攻坚研究。

（三）全面加强话语能力建设，提升平台供给和舆论供给能力

第一，提升智库对话能力，打造具有广泛国际影响的对话平台。提升与本国政府政策对话平台的质量，避免论坛、研讨会泛滥，形成一些具有较高政策对话水平和广泛影响的高端对话品牌。进一步畅通中国政府与外国智库，中国智库与外国政府间的对话渠道。加强智库与本国、外国企业和社会力量的对话平台建设，增强对国外社会的影响力和渗透力。进一步提升智库参与和构建“二轨”“一轨半”对话的能力，尤其是要在热点、敏感问题上建立平台，主动发声。进一步提升中国智库主导建立的多边对话平台的国际影响力，议题领域要从目前比较集中的经济、安全领域向更广泛的全球治理议题领域拓展。

第二，稳妥、有序推动中国智库“走出去”，鼓励高水平智库在海外设立分支机构或建立合作机构。探索与所在国智库、高校和国际组织共建模式，增强海外机构的国际化程度。

第三，提升智库期刊的国际影响力，重视前瞻性和引领性，吸引国外高水平研究成果在中国智库期刊发表。

第四，提升国内舆论供给能力。巩固在国内有关外交舆论塑造中的主导权，提升在互联网和新媒体舆论生态中的传播能力和技巧，提升在大众媒体中开展外交政策辩论、反映诉求的能力和技巧。

第五，改变智库在国际舆论格局中的弱势地位，提升国际舆论供给能力。大力提升在国际主流媒体发声的能力和水平，培养具有国际影响力和渗透力的舆论领袖。提升智库的国际舆论议程设置能力，主动塑造议程、话题和话语。适应国外媒体和受众的特点，创新智库产品形式，利用短视频、纪录片等更加灵活多样的形式来影响受众，形成与中国官方声音分工互补的格局。提升智库产品的国际传播力，加强与中国正在大力建设的国际媒体的合作。