推动地方立法工作“三同”探析

□翟 峰

2018年9月15日，第二十四次全国地方立法工作座谈会在浙江杭州召开。中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书出席会议并讲话。他强调：“要以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，总结改革开放40年来我国立法工作特别是地方立法工作的成就和经验，推动地方立法工作与时代同步伐、与改革同频率、与实践同发展，为完善中国特色社会主义法律体系、推动地方经济社会发展作出新贡献。”

通过深入学习栗战书委员长的讲话，并结合自己在县、市两级人大常委会践行、探索人大制度30余年和在市、省两级人大代表15年任期中多次参与地方人大立法工作的实际体会，笔者认为，栗战书委员长关于推动地方立法工作“三同”（即推动地方立法工作与时代同步伐、与改革同频率、与实践同发展，为完善中国特色社会主义法律体系、推动地方经济社会发展作出新贡献）的论述，既是对“改革开放40年来，有立法权的地方人大及其常委会在党中央和地方党委领导下，围绕党和国家中心工作，以宪法和法律为依据，紧密结合地方实际，积极探索和推进地方立法工作”的一个充分肯定，又是面对“继续探索创新、开拓进取，推动新时代地方立法工作与时俱进、完善发展”这一新形势而提出的新要求和作出的新部署。

为什么这样说呢？笔者认为，通过深入探析栗战书委员长关于推动地方立法工作“三同”的论述之要义，即可获得满意答案。

“一同”即“推动地方立法工作与时代同步伐”。其要义在于：只有“坚持党对立法工作的领导特别是党中央的集中统一领导”，地方立法工作才有可能全面实现“放在党和国家事业发展大局中来谋划”，也才可能真正推动“新时代地方立法工作与时俱进”。

栗战书委员长在讲话中特别强调：“坚持党对立法工作的领导特别是党中央的集中统一领导，是立法工作的重大政治原则，也是做好立法工作的根本保证。”可以说，这一“特别强调”，既是通过总结我国长期艰辛的立法践行和探索之经验而得出的，又是对党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央在全面践行和探索依法治国新理念新思想新战略中所形成的立法工作重大政治原则的一个深刻阐释。

事实上亦是如此。改革开放40年来，我国具有立法权的各级人大及其常委会把自觉坚持保证党对立法工作的领导，作为立法工作重大政治原则。为做到将立法工作放到党的全局工作中来思考、谋划，无论是拟定立法计划、提交审议的法律法规草案，还是立法工作中的重大事项范围、重大事项程序和法律法规草案修改中的重大问题，具有立法权的各级人大常委会党组，都及时向同级党委请示报告，并按照党委的要求抓好落实。与此同时，同级党委也为保证和改善党对立法工作的领导作出了积极努力。尤其是习近平总书记在福建、浙江、上海工作期间，就为此作出了富有成效的践行和探索。如习近平总书记在浙江主持全面工作期间，对地方立法工作的全方位思考和开创性实践，即是形成其依法治国新理念新思想新战略的尤为宝贵的前期践行和探索。

“问渠哪得清如许，为有源头活水来。”而这样的践行和探索，即构成了与习近平总书记在党的十八大以来对全面依法治国的理论思考和实践部署有着内在连贯性和一致性的一个有机整体。

可以说，以习近平同志为核心的党中央在十八大以来对依法治国新理念新思想新战略的全面践行和探索，对于进入新时代的今天更好地坚持党对立法工作的领导，具有划时代的重要意义和积极地引导作用！栗战书委员长在第二十四次全国地方立法工作座谈会上的讲话中对这段历史的回顾，就是为了让更多从事地方立法工作的同志能够更好地深入领会和把握习近平总书记关于法治、立法等重要论述的形成脉络，以便从中汲取做好新时代地方立法工作的智慧和力量。故此，作为从事地方立法工作的同志，确有必要结合本地实际，深入学习领会习近平总书记在浙江期间坚持法治、尊重和把握立法规律、推进地方立法工作的好做法好经验，自觉向总书记看齐、向党中央看齐，善于运用立法手段解决改革发展稳定中的难点问题，善于运用法治思维和法治方式推动各项工作。

在这里尤其要强调的是，地方立法工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，即因习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化的最新理论成果，是引领新时代中国特色社会主义的伟大旗帜，是全国各族人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南。党的十九大和十三届全国人大一次会议将习近平新时代中国特色社会主义思想确立为必须长期坚持的党和国家的指导思想，作为与国家立法同属国家重要政治活动的地方立法，要切实做到以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，立法工作者既需通过深入学习领会而准确把握习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平总书记关于全面依法治国及加强立法工作的重要论述，又需通过坚持党对立法工作的领导特别是党中央的集中统一领导，切实做到将新时代地方立法工作放在党和国家事业发展大局中来谋划，真正实现对新时代地方立法工作与时俱进的切实推动。而要如期实现此愿，坚决落实栗战书委员长关于“中国特色社会主义进入新时代，地方立法工作必须顺应新时代新要求、呼应人民群众新关切、紧跟党中央新部署”的指示要求，全面贯彻栗战书委员长关于“要自觉把地方立法工作放在党和国家事业发展大局中来谋划、来推动，充分发挥地方性法规实施性、补充性、探索性功能，继续探索创新、开拓进取，推动新时代地方立法工作与时俱进、完善发展”的讲话精神，就显得尤为必要和重要。

所以说，“坚持党对立法工作的领导特别是党中央的集中统一领导”，即是地方立法工作实现“放在党和国家事业发展大局中来谋划”和推动“同新时代与时俱进”之要义所在。

“二同”即“推动地方立法工作与改革同频率”。其要义在于，只有“坚持立法与改革发展相适应，突出地方特色，不断提高立法质量”，地方立法工作才有可能真正发挥“人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，也才可能“形成工作合力，凝聚各方智慧”。

栗战书委员长在讲话中特别指出：“地方立法是具有中国特色、特征鲜明的制度规范，在改革开放和现代化建设中发挥着重要的、独特的作用。”可以说，这一“特别指出”，既是在要求我们从事地方立法工作的同志，只有通过深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平总书记关于全面依法治国、加强立法工作的重要论述，才能在坚持党对立法工作的领导、坚持立法为民、坚持法制统一的前提下进一步做好新时代的地方立法工作，又是在指示我们从事地方立法工作的同志，只有坚持立法与改革发展相适应，突出地方特色，不断提高立法质量，才能充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，并在立法工作中形成“凝聚各方智慧”之合力。

事实的确如此。改革开放40年来，有立法权的地方人大及其常委会在党中央和地方党委领导下，通过围绕党和国家中心工作，以宪法和法律为依据，紧密结合地方实际，积极探索和推进地方立法工作的实践，不仅制定出台了一大批促进地方治理方式转变和治理能力提升，为各地经济社会发展提供重要的法治保障的地方性法规，而且为中国特色社会主义法律体系的逐步形成和完善发展积累了许多宝贵经验，为推动地方经济社会发展和加强民主法治建设作出了重要贡献，同时也为地方立法体制不断完善、立法经验不断丰富、立法水平不断提高，坚持和完善人民代表大会制度，加强地方政权建设和地方人大工作夯实了基础。

今天，当我们地方立法机构及立法工作者站在历史新起点上，深入思考地方立法如何顺应新时代新要求，履行什么新使命新任务等系列新问题时，确有必要按照栗战书委员长推动地方立法工作与改革同频率的指示要求，通过在地方立法工作中坚持立法与改革发展相适应，突出地方特色，不断提高立法质量，使地方人大及其常委会在地方立法工作中真正形成工作合力，凝聚各方智慧，从而使地方人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用能够得以充分发挥。

“三同”即“推动地方立法工作与实践同发展”。其要义在于：只有在地方立法工作的实践中立足于地方发展，“加强生态环境、社会主义核心价值观、社会民生等重点领域地方立法”，才有可能真正实现“从法治上增强人民群众的获得感、幸福感、安全感”。

栗战书委员长在讲话中着重指出：“要加强生态环境、社会主义核心价值观、社会民生等重点领域地方立法，努力从法治上增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。”可以说，这一“着重指出”，即是在提示我们从事地方立法工作的同志，只有通过深入学习贯彻习近平总书记关于以人民为中心的立法理念，始终坚持把惠民作为其价值取向，做到地方立法工作紧紧围绕同级党委决策部署的重点、经济社会发展的难点、人民群众关心的热点展开，才能最大限度地凝聚社会共识，让最广大的人民群众享受到最充分的地方立法之红利。

党的十八大以来，许多具有地方立法权的人大及其常委会在这方面已取得了经得起实践检验的实绩。如天津市人大常委会遵循2013年习近平总书记视察天津时提出的建设美丽天津要求，紧紧围绕天津市委实施美丽天津建设一号工程这个中心，不仅先后制定了绿化条例、大气污染防治条例、水污染防治条例，而且还先后作出了关于批准划定永久性保护生态区域、实施湿地保护条例等与实施“一号工程”有关的重大决定。又如，广东省人大常委会近几年来通过制定和修改省华侨权益保障、法律援助、流动人口服务管理、市场监管等条例，既将恪守以人民为中心的思想和以人为本、立法为民的理念较好地体现到了当地立法工作中，又通过相关领域的立法，从而使中央关于将社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划的要求在省域范畴内得到了较为全面地落实。再如，北京市人大常委会遵循2014年和2016年习近平总书记两次视察北京市的有关重要指示精神，在地方立法工作中尤为注重治理“交通堵、停车乱、养老难”等社会民生重点领域，为建设国际一流的和谐宜居之都做出了积极努力。