加强和改进镇街人大工作的实践与思考

□何 伶

乡镇人大是基层地方国家权力机关，在乡镇党委领导、县区人大常委会监督指导下，依法行使职权、开展工作；街道人大是县区人大常委会的派出机构，是县区人大常委会的工作延伸，受街道党工委的领导并向县区人大常委会负责。镇街人大是人民代表大会制度的有机组成部分，是地方国家政权建设的重要基础和实现基层民主政治的有效形式，在落实新时代中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局，开启地方现代化建设新征程、夺取经济社会发展新胜利中，具有不可替代的重要作用。

一、青岛市即墨区镇街人大工作取得的新成效

近年来，在区委的领导支持和区人大常委会的指导推动下，即墨区各镇街结合实际不断探索，基层人大工作和建设发生了新变化，工作取得了新成效。

一是队伍状况逐步改善。换届后，全区17个镇街均单独配备了人大主席(主任)，并被提名选举为区人大代表，专职率100%，比2011年换届时提高了约9个百分点；普遍配备了1名综合能力强的干部兼任人大干事，协助人大主席（主任）开展工作。按照规定，各镇依法选举产生了由党委有关领导、人大主席、村居支部书记、站所负责人等组成的镇人大主席团，负责人大会议的召集和闭会期间的相关工作。2016年底换届选举中，共选举产生镇人大代表606名，其中工人、农民、专业技术人员等基层一线代表528名，占87.1%，妇女代表211名，占34.8%，非中共党员代表240名，占39.6%，连任代表191名，占31.5%，代表的界别构成、文化程度、年龄结构等比上一届进一步优化；划分区镇两级代表小组81个，每个小组都配备了召集人和联络员，负责代表联络和活动组织。

二是制度建设不断推进。围绕贯彻区委《关于加强和改进人大工作的意见》，区人大常委会相继制定出台了代表小组活动、视察调研、联系选民、代表述职及学习培训、规范召开年度人代会、联系基层人大和人大代表等一系列规范性制度和意见，适时加强对镇街人大工作的指导。特别是“双联”制度的建立和落实，对促进人大常委会与基层人大和人大代表、人大代表与选民的联系，推动相关工作，发挥了较好的作用。

三是履职行权有了新起色。依法行使选举权，选好人大代表和国家机关工作人员。全部7个镇均做到每年召开两次人代会，依法组织听取和审议各项报告等，部分镇还将行使重要规划编制等重大事项决定权列入人代会议程。监督方面，各镇街人大按照区人大常委会的统一部署，认真组织代表参与“三民”活动、局长访谈、受聘部门监督员及“谋大局尽职责当标兵”等社会监督和主题实践活动，收到较好的社会反响；开展年中调研和会前视察活动，提出了一批有价值的意见建议，部分镇街还结合辖区重点工作，组织代表积极参与社区建设、拆迁改造、精准扶贫等，促进了相关工作的开展。

二、制约镇街人大工作发展的因素和根源

即墨区镇街人大工作虽然取得了显著成效，在服务中心大局、推进民主法治建设上发挥了积极作用，但仍存在不少的问题和不足，离新形势新任务的要求有相当差距。

一是会议不规范。关于人代会会期，国家要求“会期不得少于一天，有选举任务的不能少于两天”，但各镇会期普遍只安排一天或者半天，部分镇除了选举、听取工作报告、宪法宣誓等必不可少的法定程序，议程往往是能省则省（包括审议决定重大事项），审议时间能压则压，个别镇甚至应该口头报告的也变通成了书面印发。

二是活动不经常。有计划不落实、难落实，有活动简单化、随意化，是不少镇街人大代表活动存在的共性问题。往往上级人大有委托就搞点，遇到难题需要代表出面就组织组织，会前需要视察就开展开展，既主动又系统，常年持续坚持的少之又少。从活动内容看，听听看看的视察多，细查深究的调研少，学习培训、向选民述职、联系选民等代表活动还未引起所有镇街人大的足够重视，难以落实到位。

三是本职工作边缘化。镇街人大主席(主任)和人大干事绝大部分时间和精力忙于中心工作，很少顾及人大本职工作，除筹备召开人大会议外，其他方面基本处于被动应付状态。提出议案、建议、批评和意见，是代表执行职务的重要体现，但从实际情况看，镇级人代会上代表提出的书面意见建议普遍很少，部分镇甚至一件没有，更不用说代表议案，闭会期间就更难提出和交办；即便是参加大会审议和代表活动，部分代表很少积极建言献策，长期处于“无声状态”。

从客观上看，近几年即墨区正处在大改革、大发展的关键转型期，中心工作千头万绪、艰巨繁重，加之镇街又经历了行政区划分合的再度调整和新一轮换届，人大工作需要一个磨合调整的过程，一定程度上影响到人大工作运转，但主观原因、工作原因仍是主要问题所在。

一是思想认识存在偏差。一些领导干部对镇街人大工作的地位、作用和重要性缺乏认识，对人大制度及相关法律法规缺乏了解，对新形势下执政方式的转变理解不深，认为人大工作可干可不干、能少干不多干，没有从民主政治建设的高度看待和开展人大工作。也有的领导干部思想上有误区，认为人大工作主要是程序性工作，“虚多实少”，对于推动中心工作意义不大，因此对人大工作支持不够，很少过问和研究。比如，对于镇人代会和主席团会议，有的领导干部认为就是“走程序”“走形式”，“繁琐”“费事”，与其拿出1～2天时间召集代表开大会，还不如召集小范围干部开短会，解决具体问题；主席团成员除了镇领导就是村（所）干部，更没必要另起炉灶专门开会。还有的领导干部瞻前顾后，担心人大工作干多了，“吊起群众胃口”，以后工作不好做。一些人大主席（主任）思想上也有顾虑，认为自己从党政副职调整到人大岗位，在班子中处于“三把手”甚至“四把手”的位置，怕说多了、干多了干扰党委政府工作，导致基层“离心”、引起村企反感，存在“多一事不如少一事”的消极心态。这反映出基层领导干部仍局限于党委拍板、政府执行，不善于把党委决策与人大依法行权有机结合，通过法定程序把党委决策转化为群众的共同意志。

二是组织基础相对薄弱。从人大干部配备看，镇街人大主席（主任）在配备上是专职，但实际上都分工承担着大量的党政中心工作，有的还兼任社区党委书记，有的还分管安全生产、信访维稳、计划生育等重点难点工作，监督与被监督错位，人大履职难抽身、难运作。虽有人大干事，但因属其非专职工作，又受多重领导，只能忙时应急，或随机协商抽调他人帮忙。从场所阵地看，有的镇街人大没有设专门办公室，只是在党政办公室加挂了块牌子，窗口作用受到影响。从队伍素质看，镇人大代表来自村居最基层，对社情民意非常了解，但知识水平、履职能力与做好代表工作的要求还有一定的差距，实际困难也更多。换届后，无论是人大干部还是人大代表，新成分都相当多，对人大知识、业务、程序等了解不深、不透，一时难以适应工作。

三是保障机制不到位。从顶层设计看，对镇街人大的法律规定还存在有待探讨的地方，如乡镇人大主席团在闭会期间的机构性质不明确，监督职能和执行程序模糊笼统，运转操作存在实际难处。从上下级人大关系看，受“上下级人大不是领导与被领导关系、而是指导与被指导关系”等影响，工作指导停留在一般业务要求、工作协商、活动联系层面，且往往偏散偏软，系统推进、激励约束、实质监督不够。

三、加强和改进镇街人大工作的建议

加强和改进镇街人大工作，党委重视、组织保障是关键，营造氛围、形成共识是前提，务求实效、服务中心是目的。

一是真正把镇街人大工作摆上重要议事议程。各级党委应站在加强基层国家权力机关建设、推动基层民主政治发展和推进依法治区的高度，把镇街人大工作纳入总体工作部署，摆上重要议事议程。区委应把基层党委重视支持人大工作情况作为衡量干部综合素质能力的重要内容，适时听取镇街党（工）委的工作汇报，研究解决人大工作中的重要问题。镇街党（工）委要把加强人大工作与推动民主决策、推进中心工作、化解社会矛盾有机结合起来，定期听取和研究人大工作，了解人大工作动态，关心人大干部成长，为镇街人大开展工作创造有利条件；对于召开镇人代会，镇党委主要领导应认真研究部署，围绕推进阶段中心工作，主动出题目、交任务，注重利用人大平台，运用法治手段集智集力推动区域经济社会发展。区人大常委会应把加强镇街人大工作作为推动常委会工作创新发展的重要内容，加强工作联系和指导，帮助解决镇街人大在工作创新和业务开展方面的实际困难，对遇到的重大问题，应及时向区委汇报，争取区委的支持。

二是坚持示范引路抓点带面打开工作新局面。镇街人大工作存在的困难和不足，既有历史原因，也有基层工作实情。鉴于目前现状，示范引路抓点带面是现实路径，应根据不同区位，选取试点单位先行开展。

试点的主要内容为“一个主题、三项重点、三个阶段”。一个主题，即人大工作规范化建设。三项重点：一是人代会会议规范。年初镇人代会会议要依法按时召开，确保时间相对统一、程序相对完整、时间相对保证。年中会议，要围绕党委政府重大事项、重点项目、政务公开等阶段中心工作，精心确定议题，内容上要结合辖区实际，以推进专项工作为主，切忌空对空、为开会而开会；形式上要做好统筹文章，注重与贯彻全区工作会议、镇工作会议及其他会议相结合，统筹安排，确保会议质量和效果。二是主席团依法履职。针对主席团成员多数为党委有关领导、人大主席（主任）、村（居）支部书记、站所负责人的实际，要注重发挥其工作能力强、群众威望高、化解矛盾经验丰富的优势，研究探讨结合工作监督推进党委政府中心工作，结合法律监督做好政策宣传和法律服务，结合联系选民调解民间纠纷、化解社会矛盾，不断提高依法履职的成效。三是代表活动规范。要本着一室多用的目的，以社区服务中心为依托，按照“六有”标准，创建代表活动室，将制度制牌上墙，对资料规范建档；要按照“小而专、精而实”的原则，围绕社区正在推进的要事、社区管理中遇到的难事以及社区群众关注的热点难点问题，组织代表开展调研视察、接待选民等活动，发挥好代表的主体作用。三个阶段：一是先行试点阶段。根据不同区位和区域特点，在人大工作基础扎实、代表履职热情较高、干事创业氛围浓厚的镇街中，选取部分镇街为试点单位，鼓励其借鉴外地先进经验，先行一步、大胆创新，为各镇街人大提供示范样板。二是总结推广阶段。在试点的基础上，适时召开全区镇街人大工作观摩会或座谈会，由试点单位作典型发言、介绍做法，与会人员观摩亮点、交流体会。根据试点情况，适时提出加强镇街人大工作的建议，为区委制定加强镇街人大工作意见提供重要参考。三是巩固提高阶段。认真总结经验，巩固扩大成果，不断推进镇街人大工作的规范化建设，力争通过2～3年的努力，逐步实现工作有规范、活动有成效、履职有保障的目标。

三是本着“精干实用”的原则强化组织力量和机制保障。加强镇街人大的组织建设和制度建设，上级文件有明确规定和具体要求，应结合实际，逐步研究落实。重视人大班子的配置，区委应在保持人大主席人员配置、工作现状的基础上，每镇再配备一名人大专职副主席，明确专职性质，保证其有足够的时间、充沛的精力，协助人大主席开展主席团活动、镇代表活动和组织会议等工作；各镇街党（工）委应按照上级有关要求，设立人大专门办公室，配备固定工作人员，负责人大具体业务、管理档案资料。建立工作推进机制，区人大常委会应建立镇街人大工作会议制度和分片调度会议制度，及时交流做法、总结经验，加强工作调度和督促，激励推进镇街人大积极开展工作。完善配套制度，对于镇街人大工作，在法律法规尚未对机构性质、职责权限、实质程序等进行明确、细化的大环境下，各镇街人大应根据辖区实际，适时研究制定人代会会议、主席团会议、讨论决定重大事项、代表联系选民、视察调研评议、档案管理等工作制度，以制度促规范、抓落实。落实经费保障，各镇街应按照相关规定，将人大的日常工作经费和代表活动经费纳入财政预算，专户管理、专项使用，确保镇街人大工作的顺利开展。

四是以宣传培训为抓手营造良好社会氛围。组织部门应把人大制度理论纳入领导干部特别是镇街党（工）委书记教育培训的重要内容，通过邀请人大专家授课、开展民主法治教育等形式，提高镇街党（工）委书记对人大工作重要性的认识，提高强化其把党委决策与人大依法行使职权相结合的意识；宣传部门和新闻单位应把宣传人大工作列入年度工作计划，开展常态化、有针对性的宣传，及时报道人大工作中涌现出的好典型、好经验，提高全社会对人大工作的认知度。人大常委会应重点抓好镇街人大干部和代表的学习培训，通过举办学习班、交流研讨会等，使其深刻理解人大工作的性质和特点，熟悉掌握履职的程序和方法。