一支政治过硬、本领高强的法官检察官队伍是怎么炼成的？——来自天津市法官检察官正规化专业化职业化建设的调研报告

祖文光

党的十八大以来，在天津市委的坚强领导下，天津市委政法委牵头统筹，积极推进全市法官检察官正规化专业化职业化建设，坚决落实中央的司法人员分类管理、司法人员职业保障等决策部署，狠抓重大改革任务的统筹规划、精准落地和成果巩固，全力打造一支既政治过硬又本领高强的法官检察官队伍，为新时代司法工作提供有力组织保障。

四大举措推进正规化专业化职业化建设

（一）大力推进司法人员分类管理，实现法官检察官队伍结构优化升级。一是稳妥推进员额制改革，有效提高法官检察官队伍整体素质。严格规范遴选标准和程序，切实发挥遴选委员会的实质把关作用，突出对司法能力、办案业绩和职业操守的考核，确保选拔出优秀法官检察官进入员额。全市共遴选出2567名法官检察官，平均担任法官检察官15.6年，其中32.9%的人员具有研究生以上学历，30至55岁之间的占90.7%。全市法院、检察院员额比例分别控制在31.8%和28.1%，为优秀年轻干警留足职业发展空间。建立“能进能出”的科学员额管理机制，80名法官和57名检察官因健康状况、自愿申请、组织调动等原因退出员额。二是全面完成司法人员分类工作。按照中央改革政策，将全体司法人员划分为法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员三类。在总编制未增加情况下，一线办案力量实际增加15.3%，人均办案数量增长83%。改革后法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员分别占政法专项编制总数的30.6%、41.1%、15%，实现了人员结构和资源配置向办案一线倾斜的改革目标。三是深化单独职务序列管理改革，明确法官检察官职业发展路径。在职务套改基础上，明确法官检察官、助理及书记员的级别划分、晋升条件和程序，建立科学明晰的等级序列和晋升机制。法官检察官职务套改、等级确定、晋升工作均已完成，共晋升了726名法官和324名检察官。四是加强新型办案团队建设。积极构建以法官检察官为核心、以审判和检察业务需求为导向的专业化新型办案团队，推动人员专业化分工、类案专业化办理。全市法院共建立700余个新型审判团队，检察院共建立50余个检察官办案组，把法官检察官从事务性工作解放出来，集中精力办理司法核心业务。顺利推进聘用制书记员管理制度改革，全市法院、检察院共招录1632名聘用制书记员，有效破解书记员不足难题。

（二）全面落实司法责任制，建立起权责明晰、规范完备的责任追究体系。一是迅速推进内设机构改革，走在全国前列。全市法检坚决贯彻落实中央和市委要求，紧紧围绕直辖市特点和司法工作规律，坚持综合机构和业务机构同步改、机构精简和职能优化相结合，着力构建符合司法权力运行内在规律特点的内设机构体系。目前全市中级法院、检察院分院、基层法院检察院内设机构改革已经全面落实，各单位机构基本调整到位。改革后全市法院内设机构数量比改革前减少35.2%；检察院内设机构比改革前减少35.9%，相关经验做法被中央政法委在“深圳会议”上予以推介。二是严格落实领导干部办案规定，推动实现常态化制度化。建立领导干部办案公示、通报、督察等机制，2017年，全市法院院庭长共办理案件15.4万件，占全市法院结案总数的43.5%。领导干部带头办理重大疑难复杂敏感案件，依法圆满处理周永康、令计划、孙政才、2·16等中央交办重大专案和8·12系列案件，实现全胜完胜，彰显了党中央依法惩腐的坚定决心和社会主义法治的尊严权威。三是建立权责明确的办案责任体系。严格规范领导审批案件、重大疑难复杂案件范围、案件承办确定机制、司法瑕疵类型等内容，明确司法责任等级和承担方式，将办案质量终身负责制和错案责任倒查追究制落在实处。积极组建市法官检察官惩戒委员会，在法检两院设立惩戒工作办公室，建立起符合司法职业特点的法官检察官惩戒制度。

（三）不断健全职业保障体系，让法官检察官切身感受到改革红利。一是迅速推进落实工资改革。2017年1月，全市司法人员工资改革全面兑现，是全国最早落实的4个省市之一。严格核定法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员等三类人员职数比例，精准测算各类人员增资水平，明确工资改革相应标准。对绩效考核奖金分配，严格贯彻“倾斜办案一线、不搞平均主义”的分配理念，树立正确改革导向。建立与办案数量、质量直接挂钩的绩效考核奖金分配机制，综合考虑责任轻重、办案质量、办案数量、办案难度等多种因素，合理确定绩效考核奖金在工资收入中的权重，真正实现让办案数量多、质量好的司法人员成为最大受益者。二是加大司法人员履职保护力度。严格落实中央关于司法人员职业保障规定，建立法官权益保障委员会，制定《天津法院应急处置规范》等文件，组织开展各类安全防护讲座，有效提高法官检察官自我保护意识和技能。

（四）有序推进人财物统管改革，法官检察官履职环境明显优化。根据直辖市的特点，迅速推进完成了编制统管、经费统管、财物统管等重点改革。大力推进全市法检编制统管，将全市法院检察院机构编制统一收归市级管理。建立政法专项编制动态调整机制，根据各地案件数量、辖区人口及面积、经济发展程度、工作任务量等因素，统筹考虑各单位机构编制。积极推动全市法院检察院实行财物统一管理，制定全市法检经费划转和保障相关政策，建立市财政与法检两院资产管理协同机制。目前，全市基层法检机构编制已经统一收归市级管理，经费、工资支出统一纳入市级财政保障，为法官检察官依法独立公正行使司法权创造良好履职环境。

四道难题掣肘正规化专业化职业化进程

总的来看，全市法官检察官正规化专业化职业化建设取得了重要进展，有力提升了法官检察官队伍整体素质，提高了司法能力水平，得到了社会各界的充分认可。但实践中也存在一些问题，需要抓紧解决。

（一）部分干警面对利益格局调整出现思想波动。分类管理使司法人员队伍产生了深刻变化，特别是员额制改革、工资改革打破了原有利益格局，一些未入额干警思想上出现波动。个别年龄较大的干警认为自己多年从事司法工作，为司法事业作出贡献，不能入额是对自己能力和贡献的否定；个别在综合行政部门工作的干警认为未能入额是由于组织安排工作岗位原因，感觉不公平；个别法官检察官助理认为短期内无法遴选入额成为法官检察官，感到职业发展受到影响。

（二）人才流失苗头值得关注。天津法官检察官队伍一直保持相对稳定的态势，但近两年来开始出现了人才流失的苗头，法院系统更为突出一些。2013年和2014年法院辞职人数分别为3人和4人，近三年每年平均辞职人数却高达14人；2013年和2014年全市检察院辞职人数分别为1人和5人，近三年每年平均辞职人数却高达12人。出现这种现象有着多方面成因：一是随着法律职业的不断发展，各法律职业群体之间合理流动增多，个别法官检察官转行从事律师、法律顾问等职业，属于正常现象。二是法官办案压力过大，近年来法院案件量逐年剧增。2017年，全市法院收案数量已经达到35.4万件，约是2011年的两倍，法官人均办案量为216件，是2011年的2.25倍，部分法官身心健康状况堪忧，一些同志甚至累倒在工作岗位上。三是法官检察官职业尊荣感不强。社会法治信仰尚未完全树立，有的当事人对司法机关权威缺乏信任，托关系、找门路施加影响，试图影响案件正常审理；有的当事人“信访不信法”，选择非正常途径解决纠纷，聚集上访、缠访闹访；有的当事人网上发帖诋毁侮辱法官，个别当事人甚至采取暴力抗法、公然伤害法官的行为。

（三）法官检察官管理考核体系有待健全。单独职务序列改革完成后，法官检察官实行以专业等级为基础的管理体系，与行政职级完全脱钩。在新的分类管理体系下，对法官检察官队伍的管理规律要进一步深化认识，一些配套性改革措施有待继续推进。一是新型办案团队分工协作不合理，个别办案团队组建方式、人员配置不符合实际，有的法官检察官指挥不动助理，有的法官检察官当“甩手掌柜”，未能真正实现合理配置、优势互补；二是绩效考核方面，个别单位尚未形成激励多办案、办好案的考核机制，考核指标粗放，奖金分配搞平均主义，存在“大锅饭”现象，容易挫伤法官检察官办案积极性。

（四）有序放权与有效监督的关系需要进一步理顺。取消行政化的审批权后，有的单位曾经出现“隐形审批”情况，有的领导干部存在“不愿管、不会管”现象。由于规范指导没有完全跟上，出现了同一法院内部、上下级法院之间裁判尺度不统一的新问题，个别单位发回率、改判率上升。这些问题的出现，关键在于新型司法权力监督管理机制有待健全，目前监管方面偏重于审判效率，对案件质量的事前监督、事中监督针对性、到位性受到影响，往往在事后监督中发现纠正。

五项建议助力正规化专业化职业化发展

（一）坚持党的绝对领导，确保法官检察官队伍忠诚政治本色。坚持党的政治领导，把政治建设摆在首位，强化“四个意识”，坚定“四个自信”，健全政治轮训、政治督察等制度，切实做到“两个坚决维护”，确保法官检察官队伍在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。坚持党的思想领导，引导广大法官检察官学深悟透习近平新时代中国特色社会主义思想，全面领会其时代背景、历史地位、科学体系、精神实质和实践要求，自觉用以武装头脑、净化灵魂、指导实践，防范西方错误思潮的干扰渗透。坚持党的组织领导，在司法活动中发挥党组织政治核心作用，完善法官检察官遴选任用、考核评价、管理监督等制度，把党的绝对领导贯彻到审判检察各方面、全过程，打造一支忠诚可靠的法官检察官队伍。

（二）健全遴选培养体系，提升法官检察官队伍专业化水平。坚持以办案业绩考核为主、考试为辅，重点考察近年来办案数量、质量和效果，建立符合司法职业特点的法官检察官遴选制度。针对未来入额对象以年轻助理为主的趋势，加快建立健全初任法官检察官选任机制和逐级遴选制度。加强遴选委员会建设，提升委员履职能力，发挥实质性专业把关作用。坚持以能力为引领、需求为导向，创新法官检察官培养模式，依托法官学院和检察官学院，针对性地开展各种专题培训，举办业务竞赛、优秀案例评选、案件评查等活动，激励引导入额法官检察官提高自身办案能力。健全司法机关与法学教育研究机构人员双向交流机制，推动法学教育与职业培训相互衔接，提高政法人才培养质量。坚持以构建“能上能下、能进能出”的员额管理体系为目标，建立健全员额退出机制，严格落实员额退出情况督导检查、备案和岗位调整备案机制，定期检查各单位执行自然退出、办案绩效考核不合格退出、领导干部办案不达标退出等各项规定情况，及时纠正“应退未退”问题。

（三）建立科学管理模式，优化法官检察官人力资源配置。建立入额法官检察官动态管理机制。逐步实现全市法检机构人员编制统一管理，彻底解决个别院因历史原因导致员额比例计算基数过小的问题。综合考虑案人比、案件难易系数等各种因素，在各单位及部门之间对员额数量进行动态调整，实现人力资源的优化配置。完善法官检察官业绩考核机制，科学设计考核标准和方法，通过案件评查、业绩档案等途径对法官检察官工作质效进行动态考核。对考核不合格的法官检察官进行有条件淘汰，激励入额法官检察官不断提高自身司法能力。大力推进新型办案团队建设，明确法官检察官、助理、书记员的工作职责和职权范围，打造优势互补、分工协作的新型办案团队，畅通各类人员职业发展通道，确保各归其位、各司其职、各尽其才。

（四）建立新型司法权管理监督机制，做到“放权不放任”。坚持把从严治党贯穿法官检察官队伍建设始终，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，严格落实中央八项规定及其实施细则精神，加强审务督察、司法巡查力度，以零容忍态度惩处滥用职权、贪赃枉法、以案谋私等违纪违法行为，确保公正廉洁司法。加快完善法官检察官办案责任体系，明确办案责任等级和承担主体，合理界定故意违反法律法规责任、重大过失责任、监督管理责任等不同类型，对司法责任进行科学判断认定。加快健全类案指引、案件质量评估、错案责任倒查等制度机制，推动管理监督由盯人盯案、层层审批向全院、全员、全过程的实时动态监管转变。大力推动司法标准化与现代科技应用深度融合，积极运用大数据技术，不断完善审判、检察智能辅助系统，推动监督制约智能化、程序化、精准化。

（五）加快落实职业保障等配套改革措施，提升法官检察官职业尊荣感归属感。实行与法官检察官单独职务序列配套的工资制度，确保法官检察官的工资水平高于其他公务员工资水平一定比例。科学确定绩效考核奖金在工资收入中的权重，树立正确分配导向，确保基层一线办案人员尤其是办案数量多、质量高的法官检察官成为最大受益者。发挥法官检察官权益保障委员会作用，依法严惩干扰阻碍司法活动，威胁、报复陷害、侮辱诽谤、暴力伤害法官检察官及其近亲属的行为。严格执行领导干部干预司法活动、插手具体案件办理和司法机关内部人员过问案件有关规定，定期研判分析工作情况，发现问题严肃问责。