甘肃省公务员对改革的认知现状探析

【摘 要】 经调查分析发现，甘肃省公务员对改革总体上呈中等认知水平，其中对改革的意义强烈认同、形成了共识；对改革的重点任务认知模糊、目标不明确；对相关自身权益的改革敏感，对改革的参与愿望强烈，实际主动性积极性受局限；对改革的未来预期不确定感强。比较分析显示，年轻公务员对公正、公平的内部体制有迫切需要和期待，基层公务员对已经推行的改革措施有诸多不满和忧虑，公务员普遍表示领导干部在改革中起着决定性作用。行政体制改革方面对控制政府的行为和权利关注度高，并提出甘肃省行政体制改革应着力于政策结构调整和体制创新。

【关键词】 甘肃省公务员；改革认知；行政体制改革

党的十八大提出全面深化改革的战略部署、十八届三中全会颁布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，公务员的行政环境发生了重大变化。实际上，后工业社会要求经济转型、社会转型、政府转型的任务和党中央主动应对决策部署共同引发了一场组织变革，该变革以渐进、转型的方式演变并深刻影响着公务员的行为，这也意味着公务员必须抛弃一些旧的东西并且学习一些新东西。研究表明，只有那些能够被员工接受的组织变革，才能称之为成功的变革。在现实中，即使组织变革是积极的、建设性的，员工也有可能产生负面的行为反应甚至抵制变革。[1]由于员工对组织变革的行为反应关系到组织目标的实现，因此，很多学者都把其作为决定组织变革是否成功的重要因素加以研究。作为既是变革推动者又是变革对象的公务员，对改革的成功起着决定性作用，研究和把握他们对改革的认知状况，适时准确地引导行为变化是实现组织变革目标的重要保障。

一、研究方法与样本信息

研究采用问卷调查、个别访谈和部分座谈结合的方式进行。问卷以《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[2]和《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》[3]为基础，设计了32题，内容包括个人基本信息，对改革意义、目标、参与度、期望、个人适应性五个维度的认知及对行政体制改革的认知。问卷调查通过现场发放和网络发送两种方式，现场调查对象为甘肃省委党校2018年春季学期主体班次学员，共发放问卷120份，回收有效问卷101份；网络选择公务员同事微信群发送，回收有效问卷105份。通过整理、分析、剔除共得到有效问卷206份，涵盖了不同年龄阶段、职级、学历、工龄、所属地区等多种属性的公务员，结构比例适当，具有一定的代表性。个别访谈和部分座谈对象为甘肃省委党校在职研究生中基层公务员。

二、甘肃省公务员对改革的认知现状评析

1、对改革重要意义的认知

调查显示，甘肃省公务员对十八大以来中央的一系列改革决心表现出强烈的认同，对改革的必要性、正当性表示完全理解和支持，即便改革中自身利益有可能会有所损失，但为了国家富强、人民幸福，都无怨无悔。传统组织变革相关理论研究中，把个体看成消极适应、被动接受任务的受体，实际上公务员在面对这轮改革时采取了一系列主动积极的行为来了解环境、获取信息，试图改变现状，提高自己對组织、工作和环境的适应能力，这也是成功推动改革的重要保障。

2、对改革目标任务的认知

相比对改革意义的高度认同，对改革的目标任务的认知却没有呈现出相应的一致性，对于改革总目标、重点等仅有21.36%和17.48%的人完全了解，仍有10%左右的人处于基本不了解的状况，此外相当的一部人处于认知模糊的现状。对于全面深化改革的重点有67.97%的人表示基本了解，仍有13.59%的人基本不了解；值得深思的是在座谈过程中，没有公务员能准确描述出改革的关键和重点所在。就现实而言，中国梦的实现依赖于两个非常重要的因素，一是改革开放不能停止；二是中国共产党的执政能力要不断提升；公务员作为其中的关键核心目前对改革重点任务的掌握与其身份要求极不相符，为此更需加倍重视，加强学习。

3、对自身权益的认知

关于对公务员权益的改革认知，主要从福利保障、身份地位、掌握的资源、面临的环境、承担的责任等方面展开调查，其中61%的公务员认为责任变大、工作不好做是最大的变化，32%的公务员认为工作环境将会发生变化，体制内会变得更加公开、公平，2.3%的公务员对福利收入减少表示了担忧；这说明对相关自身的改革公务员给予了较多的关注并有了切身感受，面对这种变化并没有身份上的诸多不适；值得注意的是相当大部分的公务员在面对改革后的工作时多了困境和忧虑，座谈中也提出对改革后工作责任和权利的边界认知模糊，面对公共行为和个人行为冲突状况时存在严重的选择困惑。

4、对改革适应性的认知

调查结果显示，甘肃省在公务员层面推动改革的情况并非普遍，目前只有44.66%的公务员表示工作中有很多涉及到改革的措施，其余的一大部分公务员表示很少或基本没有；针对已经推行的改革措施，64.08%的公务员认为非常必要，17.48%的公务员表示一般，有7.77%的公务员对此提出质疑认为无法从根本上解决问题，其余的10%属于不太清楚的状况；在应对工作中的改革时，有一半的公务员属于积极想办法推进的较好情况，有11.65%的公务员表达了工作中缺乏推动改革机会的现实。总体而言，在改革适应性方面无论是政府内部的推动深度、相应措施的实际运用还是公务员个人层面的应对能力都属于中等一般水平，仍有较大的改善空间。

5、对改革前景的认知

在问到您认为当前改革能否顺利推进、当前改革措施能否达到预期效果、如何评价当前推动的改革三个问题时，结果呈现高度一致性，16%左右的公务员表示完全肯定，65%左右的公务员基本肯定，12%左右的公务员持基本不太乐观的态度，其余7%则认为完全不能实现。这说明甘肃省公务员对目前推进的改革有较强的不确定感，总体对实现目标信心不足。

三、公务员对改革认知的比较分析

1、不同年龄阶段的公务员认知具有不同倾向

不同年龄阶段的公务员对改革的态度、期望、认知等各方面都有着不同的倾向，30岁以下的公务员表现出最为强烈的迫切感，尤其是对加快行政体制改革，构建公开、公正、公平的内部环境充满期待，对当前推进改革的广度、深度和进度有更多的不满，却处于无能为力的状况。随着年龄的增长，公务员对改革的相关措施及推进力度显得相对谨慎保守，倾向于从更为宏观和实际的角度看待改革相关的问题，例如关注改革的方向性问题，涉及领域的道路性问题以及推行措施的实用性问题等，思想上大多属观望状态。

2、基层与非基层公务员认知差异较大

基层公务员在此次改革中有强烈的不确定感，表现为对其工作保障、身份地位、掌握的资源以及角色定位等变化敏感，并有较强的参与需求。调查中表示实际工作中涉及改革的措施很少，自己无法真正参与改革，认为很多所谓改革以发文的方式开始、报材料的形式结束，只是徒增工作量，失去了改革的目的和意义；还有部分改革措施水土不服、脱离实际，执行过程和效果都偏离目标，认为在政策制定时没有考虑实际是最大的诟病，这也是基层公务员对自身无法真正参与改革的归因与不满。相对而言，非基层公务员对改革认知的视角更为开放，不再囿于自身相关的改革措施，更加关注国家、社会层面的改变，对涉及到实际工作的改革态度积极，没有过多的变革忧虑。

3、领导职务对改革的关注度更高、对任务目标的认识更为深入

与普通公务员相比，有领导职务的公务员对改革的关注度更高、对任务目标的认识更为深入，并且在面临改革时有更大的心理压力。在实际调查中，公务员普遍认为对改革的重视程度与推进力度与所在部门的领导有着直接关系，一项改革措施的成功与否除了有效的顶层设计，主要靠部门领导带领大家正确地贯彻执行，领导者在改革中有更多地决策权和选择权，也就对改革起着决定性的作用；处于领导职务的公务员持同样观点，同时强调不同领导者在知识、能力、思维、改革偏好、担当意识等方面的个体差异使得改革实际推进中在广度、深度、形式、措施等各方面出现偏差。从组织变革的角度来看，此次改革已经明确任务目标及顶层设计，在后续的执行中领导干部尤其是中层干部发挥作用巨大，犹如习近平总书记所讲，如何发挥好关键少数的作用意义重大。

四、对行政体制改革的认知分析与启示

理论上讲，行政体制改革主要涉及四个关键要素：一是政府管理职能的选择与确定，即管什么；二是政府组织结构的调整，即借助什么样的体制模式，履行政府的职责；三是改善对行政人员的管理，即通过什么样的制度体系提高行政人员的素质和能力，保证政府职责的实现；四是控制政府的行为，即政府行使权力时，依托什么样的行政程序和行为准则。甘肃省公务员对行政体制改革的认知调查结果显示，对行政体制改革目标任务和政府职责的认知方面处于50%以上的水平基本了解，属于中等认知状况；对大部门制和省直管县体制改革、清理各级政府及部门的权力清单等政府行使权力的问题，除了极少数比例的认为必要性不足外其他公务员都给予较高关注和认同，这说明行政体制的不顺畅及弊端让公务员实际工作中有了更深的体验并对相应的改革有很高的认同和期待。其中，对我国政府未来形势的预测出现各有所差，说明公务员对政府改革的目标任务认知模糊、信心不足。

当前甘肃省加快行政体制改革的核心要素有两个，一是政策结构调整，二是体制创新。而实际中首先注重的是如何尽快发展新政策在促进经济增长方面的巨大威力，没有过多考虑靠强化旧体制实施新政策会带来什么样的后果。在体制创新方面，即便是在“上级未动”的情况下，作为地方政府依然存在很大的改革空间，甘肃省的关键在于如何解放思想，综合运用顶层设计和摸着石头过河两种策略，以改革的智慧和勇气切实探索地方先行的经验。[4]

五、影响公务员改革认知的原因分析

首先，在个人层面上，甘肃省公务员存在的问题主要是对改革相关问题学习不足导致的认识误差及学习缺乏系统性带来的认知偏差。此外，由于个体知识、能力、经验、岗位等不同，在工作中触及改革的内容、深度皆有区别，致使个体间认知差异较大。这些认知局限很容易成为改革阻力，形式鲜明、简单直接地表现为工作缺乏积极性、主动性，组织凝聚力、活力不足。

其次，从组织层面来看，僵化保守的体制和因循守旧的组织氛围作为行政部门的旧常态短期内仍旧是阻碍改革进程的重要原因，身在其中的公务员因组织惯性的影响，心理和行为上存在惰性。在求变革上来自外部的激励和内心动机需求都不强的情况下，很容易发展成工作中消极应对、效率低下、怠政惰政的状况。

第三，变革的不确定性导致了心理阻力。由于此次改革涉及的范围、广度、深度大，作为普通公务员很难对改革的系统性、整体性、特殊性完全把握，总体上不确定感强。从个人层面看，对改革后的体制、机制、利益补偿机制都不明确，患得患失情绪存在，使得工作目标不明确、创新不足、难以把握改革度的问题。从宏观上看，行政体制改革因涉及公权体系，改革本身会改变社会的基本运行机制和方式，会塑造和改变社会环境，在如何回应人民新期待的问题上很有压力和风险；这也使得公务员尤其是领导干部的工作更需要勇气和担当来消除畏难情绪，在制度建设方面应该完善科学决策机制的同时，建立纠错机制来宽容改革尝试可能的失败，让领导干部远离不作为的选择，徹底消除心理阻力。

【参考文献】

[1] 张婕，樊耘，纪晓鹏.组织变革因素与员工对变革反应关系研究[J].管理评论，2013（11）.

[2] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[3] 中共中央关于深化党和国家机构改革的决定[N].新华网，2018-3-4.

[4] 吴建南，张攀，刘杰.地方政府职能转变综合改革如何推动——某县级市的案例研究[J].中国行政管理，2016（4）.

【作者简介】

刘文琴（1985—）女，硕士，中共甘肃省委党校讲师，研究方向：组织行为、公共部门人力资源管理.