社会组织参与城市社区治理研究

杨阳

党的十九大报告明确指出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。当前中国基层社会治理正处于从街居制向社区制转型的攻坚期，积极发挥社会组织作用，推动社会治理重心向基层下移，对于破解基层社会治理面临的“行政化困境”与“共同体困境”，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，打造共建共治共享的社会治理格局，具有重要的理论及实践意义。本文结合对成都市的调研，梳理了社会组织参与城市社区治理的现状与存在的问题，并在此基础上提出相关对策建议。

一、社会组织参与城市社区治理的实践

2017年6月，中共中央、国务院联合发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，其中提出要统筹发挥社会力量的协同作用。成都市锦江区在全市率先创新社会组织管理体制改革，先后成立了全国首家专门培育社会组织的区（县）级公募基金会——锦江区社会组织发展基金会，成立了全国首家专门为社会组织及其工作者提供培训的机构——成都社会组织学院。目前锦江区已培育社会组织1020个，每万人拥有社会组织14.5个，高出全国平均水平3.65個百分点，充分激发了基层群众的智慧和活力。例如，成都市锦江区某社区党委坚持“共驻共建、共建共享、共同参与、服务发展”的指导思想，创新发展“社区+社会组织”党建融合一体联动发展模式，坚持政治引领、组织联盟、项目驱动、兜底管理、人才保障的主体理念，着力打造区域“1+N”（“1”：一个理论体系；“N”：社区党委、社会组织党组织、辖区非公企业党组织、驻区单位党组织）党建工作联盟，开展社区党建、社区治理、“四治三化”等工作。通过“外引+内培”的方式，将社会组织纳入社区管理的格局中，让更多优秀的社会组织进入街道社区，在成熟社会组织的指导下，孵化出本地社会组织，带动居民参与社区治理，形成了居民、社会组织等多元参与社区治理的新模式。通过各种项目的开发、实施实现精准服务，完善社区组织发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系。引入社会组织参与社区治理，经历了三个阶段：在第一阶段中，社会组织作为新生事物刚刚入驻社区，居民不了解社会组织，有一定的排斥心理，这就需要社区居委会协助社会组织开展工作，使居民逐步建立对社会组织的信任感，帮助其在社区立足；在第二阶段中，社会组织蓬勃发展，居民信任社会组织，社区治理存在“内卷化”现象，社区居委会存在边缘化、空心化的倾向，限制了社区活力和社区自治空间；在第三阶段，党建引领，社会组织协同，要求社会组织进行“四公开”，即公开服务项目、公开资金来源、公开服务程序、公开党员身份。

二、社会组织参与城市社区治理存在的问题

（一）社区及社会组织区域间发展不平衡

在很大程度上，社会组织融入社区治理的参与程度与地区的经济社会发展程度有关。就我国而言，北京、上海、广东、深圳等经济发达地区社会组织广泛参与基层社会治理，中西部地区社会组织参与度较差。此外，社会组织的类型也比较单一，缺乏多样性。除了外部引入的专业社工机构，社区内部培育的社会组织大多是由居民自发成立的文化娱乐类自组织。

（二）社会组织自身造血能力不足，缺乏独立性

“政府引导、社会参与”是我国政府与社会组织关系的理想类型。社会组织进入社区参与社会治理大多是在政府的引导下进行的。无论是外部引入的专业社工机构还是社区内部培育的社会组织，大多数社区社会组织对政府的依附性较强，资金来源单一，主要依靠政府向社会组织购买服务，获取社会资源能力弱，自身造血能力不足，缺乏独立性。

（三）部分社会组织缺乏明确的发展目标，组织机构不健全

从社会组织自身的角度来看，其发展仍处于摸索阶段。一方面，缺乏明确的发展目标。一些社会组织为了服务而服务，没有明确的发展领域和发展方向，不考虑自身机构的能力，盲目地追求服务，造成发展缓慢。另一方面，岗位设置不明确，组织机构有待完善。部分社会组织缺少相应的组织内部管理制度和运行机制，没有清晰的人员分工，岗位设置混乱，一人身兼数职的情况时有发生。

（四）社会组织缺乏专业社工人才

由于职业发展体系不健全和薪酬福利待遇不高，社会组织对专业人才的吸引力不高。社会组织缺乏专业社工人才，使其在工作过程中缺乏“助人自助”、增权赋能等专业理念与个案工作、小组工作、社区工作三大重要工作方法，不利于社会组织整体服务水平的提升。此外，一些社区社会组织由于没有完善的参与机制，参与或退出以组织成员的个人意愿为主，人员流动和流失严重，持续发展能力不强，无法保障服务水平。

三、社会组织参与城市社区治理的对策建议

（一）完善参与机制，使社会组织更好地融入社区治理

在社区治理过程中，社会组织面临着社会认同的现实困境。针对这一问题，要积极地搭建沟通平台，进一步完善政府与社会组织等多元主体的协商机制。党的十九大报告指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”社会组织参与社区治理，首先需要得到社区居委会、居民等其他参与主体的认可。搭建沟通平台，畅通社会组织与政府、社区居委会、物业公司、居民的沟通渠道，促使社会组织更好地调动社区的社会资源，了解社区居民的个性化需求，从而有针对性地提供服务。

（二）健全监督机制，促进社会组织的规范化建设

要加强社会组织的规范化建设，建立健全组织内部管理机制与运行模式，使社会组织的自律与政府、社会的监督形成良性互动，从而为社会组织的良性发展奠定坚实的基础。一方面，从他律的角度来看，社会组织不仅要受到登记管理机关和业务机关的双重管理和监督，也应该接受第三方评估机构、媒体、公众等监督。另一方面，从自律的角度来看，社会组织应主动公开相关信息，接受全社会的监督，从而增强社会组织的公信度，促进社会认同，积累社会资本。

（三）加强自身建设，提升社会组织的专业化水平

提升社会组织的专业化水平，有助于提高社区治理精细化水平，对于推进社区治理向纵深发展具有重要的现实意义。首先，要完善社会组织的内部结构和制度，明确规范社会组织内的各种关系，进而提高社会组织的工作质量和工作效率。其次，在社会组织的发展过程中要注重对专业人才的吸引和培养，强化对社会组织内部人员的社会工作专业知识培训。最后，社会组织要拓展社会资源参与社区治理渠道，通过多种方式整合社区零散的社会资源，有条件的社区还可以建立社区基金会。

【本文系2018年成都市委党校智库课题“关于成都市基层协商治理机制的研究报告”的阶段性成果】

（作者单位：中共成都市委党校学报编辑部）