去“悬浮化”与有效治理：新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑与类型学分析

陈 亮,李 元

(上海交通大学国际与公共事务学院,上海200240；上海师范大学马克思主义学院,上海200234；中共浙江省委党校政治学教研部,浙江杭州311121)

改革开放以来,伴随单位制的解体以及城市化的推动,中国社会结构日益从“总体性社会”走向“流动性社会”,在这个过程中,社会日益呈现流动化、多元化、碎片化的状态。“在高度开放、流动的新型社会背景下,传统基层治理网络的‘盲区’愈发明显”[1]134,这些“盲区”的存在,一方面表明了基层社会治理存在“脱嵌”问题;另一方面反映了随着单位制这一抓手的失灵,党的建设在基层社会治理中出现了“悬浮化”问题,具体表现为价值悬浮化、平台悬浮化、活动悬浮化、机制悬浮化等四个方面,这些问题与现象的存在,使得党的社会基础巩固与否越来越表现为党建能否引领基层社会治理实践。换言之,加强党的领导、巩固党的执政基础,关键在于充分发挥党在基层社会治理中的领导核心作用。正是在这个意义上,十八大以来党中央高度重视党的建设对于基层社会治理的引领功能。2015年3月5日,习近平在全国“两会”期间参加上海代表团的审议时指出,要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。十九大报告更是明确提出,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,打造共建共治共享社会治理格局的战略举措[2]。在党中央系列精神的指导下,全国各地兴起了一系列的党建引领基层社会治理创新实践,这些实践并非是传统意义上的党建实践,也并非是西方“社会中心主义”所讨论的自主自治,而是具有鲜明的中国特色,其背后的深层逻辑是去悬浮化与嵌入式治理的统合,即通过党建对于基层社会治理的引领,将党建的有效性融于基层社会治理中的现实问题解决的轨道上来,实现二者的有机统一。

在此背景下,鉴于此,本文通过对基层党建中的“悬浮化”与“脱嵌”的基层社会治理二者之间的关联性分析,试图为新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑,提供一个更具说服力的解释视角和分析框架,在此基础之上,继而通过对党建引领基层社会治理创新的总体把握,阐释新时期党建引领基层社会治理的创新类型,以期为新时代中国特色社会主义背景下加强和巩固党的社会基础,加强和创新社会治理提供一定的参考。

1 问题的提出：基层党建中的“悬浮化”与脱嵌的基层社会治理

改革开放以来,随着市场经济的发展、城市化进程的加快,计划经济时代的单位制快速解体,虽然单位依然存在,但它“从对其成员的全方位控制,转变为只对其成员的职业活动加以控制,不再管理其非职业活动”[3]205。社会自主性增强,社会日益呈现流动性、网络化、碎片化的状态,这一趋势使得依赖组织、动员、指令的党组织在基层社会治理中越来越难以有效“进场”,导致在基层党建中出现“悬浮化”问题。尽管保持自主性和空间是基层社会的活力所在,但是这些空间不能过度拓展,如果不加适当引领,很容易在基层社会治理中出现诸如各行其是、偏离失控等“脱嵌问题”,这些问题进而会对党的领导的巩固乃至党的执政根基产生威胁。综合来看,基层党建中的“悬浮化”与“脱嵌”的基层社会治理体现在如下四个层面：

1.1 基层党建在价值层面上“悬浮化”与基层社会治理的脱嵌

这里所谓的价值,就是意识形态的建设问题在基层党的建设中的体现。从中国特色的政党、国家、社会关系来看,党建的目的在于用党的意识形态整合国家、社会意识形态,实现三者的统一。就对国家意识形态的整合来说,中国共产党作为执政党,可以通过制度化的程序,将其意识形态上升为国家意识形态,实现对国家意识形态的有效整合。然而,一旦落实到社会意识形态层面时,这种权力运行及制度化逻辑,就会因为社会的多元化、流动化、网络化而陷入“整合乏力”的境地。在缺少整合和共识基础的情况下,社会价值体系呈现明显的“碎片化”状态,作为执政党意识形态的马克思主义观念体系悬浮在社会之上,难以深入到社会内部。这一问题的存在,使得执政党的意识形态在多元价值的冲击下,在整个价值体系的影响力与其领导地位明显不匹配。据相关调查显示,目前中国社会的多元价值体系中,市场竞争、拜金主义、传统道德、流行文化、享乐主义的影响力靠前,马克思主义的影响力却只位居第十位[4]50。

1.2 基层党建在平台层面上“悬浮化”与基层社会治理的脱嵌

目前在基层社会治理中有共治、自治两大平台。在街镇层面的共治平台有党建联席会议、社区委员会等;下沉到居民区的自治平台有居委会、业委会等。这些平台的建设,目的是加强党的领导、巩固党的社会基础,也的确在成立后很好地将党组织的权力延伸到基层社会。然而,这种延伸往往更多地是依托权力自上而下、组织动员方式的推动,在实践的过程中,随着新生社会空间的生长,这些平台对于无行政隶属关系的“两新组织”、基于趣缘、业缘的“活动团体”以及城郊结合部的“流动型社区”往往缺少实质性的影响力。正如景跃进教授指出的,在脱钩改制而来的新社会组织和大量的民办新社会组织以及其他团体中,党组织对人、财、物没有实际的控制力,因此其组织作用难以影响和渗透到这些组织中去[5]。故而,在面对新生社会空间时,过去依托权力渗透驱动的党建平台,由于缺少实质性的抓手,在平台运作过程中很容易出现“空转”“停转”问题。

1.3 基层党建在活动层面上的“悬浮化”与基层社会治理的脱嵌

实践活动是连接党建与基层社会治理的纽带,实践活动质量的高低是决定党建是否有生命力的关键所在。基层党建在活动层面上涉及活动主体、活动内容以及活动形式三个方面,通过对这三个方面的调研和梳理,我们发现,活动层面上的“悬浮化”是基层党建亟待解决的现实问题。从活动主体来看,党政主体参与积极性较高,但社会力量参与度偏低。随着基层社会治理被纳入到政绩考核指标体系之中,各级党政部门参与基层社会治理的积极性被点燃,从而催生了一系列党建引领基层社会治理项目,这一现象,表面上看是多元主体共同探索的结果,实际上是党政主导下行政吸纳社会力量的“动员式参与”“非均衡式参与”,社会力量参与积极性和参与度还相对较低。从活动内容来看,目前的基层党建活动对于政务型活动、文体活动、公益志愿活动比较关注,对于基层社会问题以及深层利益冲突问题却是被动式回应,这样带来的问题是党建的业务诉求“悬浮”于基层社会治理中的多样性诉求。从活动形式来看,自上而下的党建逻辑主导着基层社会治理,权力难以实现真正意义上的下沉。一般来说,只有基于执政党与基层社会的充分、均衡互动,才能实现党建与基层社会治理的精准对接,这是因为无论是自上而下的党建逻辑,还是自下而上的基层社会治理逻辑,都是基于自身的实践场域而展开的,在没有建立两个场域对话机制的情况下很难有真正意义上的对接。因此,在自上而下党建逻辑的主导下,一方面,党政的条线部门无法深入到基层社会;另一方面,作为最基层“块”的街道难以结合本地特殊性,发挥协调和监督条线管理部门的职能[6]9,基于两者互动的不充分、不均衡,基层党建在活动形式上的悬浮化伴随着基层社会治理的脱嵌。

1.4 基层党建在机制层面上“悬浮化”与基层社会治理的脱嵌

目前,全国各地的区域化党建实践在一定区域范围内构建了“全覆盖、无盲区”的党建网络,覆盖了基层社会治理的各个方面,取得了很大进展,但是从实际效果来看,目前的基层党建活动依然缺少嵌入到基层社会治理各个领域的深层次机制。一是依托区域化党建,党政各部门构筑了向社会组织购买公共服务的机制,但由于党政科层系统的封闭化倾向,使得公共服务购买陷入行政主导“路径依赖”的惯性之中,与此对应的是,社会组织必须要通过与党政部门建立依附性关系才可能取得组织发展必需的合法性资源[7],这样带来的后果是,党政部门向社会组织购买公共服务存在一定程度的属地化倾向、权益性运作、部门主义思维、行政业务转移以及公共服务性不强的问题,它们的存在,不仅造成党政各部门试图通过市场机制嵌入社会组织的尝试变得具有行政化色彩,还造成一些社会组织为了获取项目支持,越来越迎合党政部门的需要,成为党政在社会领域的延伸,出现“许多外包出的公共服务与公众需求脱节”[8]的现象,在一定程度上脱嵌于基层社会治理中的真实问题。二是依托区域化党建,党政各部门构筑了与企业合作的PPP机制,但受传统思维的影响,党政各部门还不习惯将PPP视为融资平台,有时在与企业的合作上存在一定程度的过度干预问题,由此,社会资本参与的积极性不高,PPP机制无法从广度和深度成为撬动基层社会治理的有效杠杆。

2 去“悬浮化”与再嵌入：新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑

正是认识到基层党建中的“悬浮化”与基层社会治理脱嵌的关联性,近些年来全国各地兴起了一系列的党建引领基层社会治理创新实践,这些实践并非是传统意义上的党建实践,也并非是西方“社会中心主义”所讨论的自主自治,而是具有鲜明的中国特色,其背后的深层逻辑是去悬浮化与嵌入式治理的统合。具体来说,涉及多层次的治理网络,多种形式的议事平台以及正式、非正式的合作机制的构建等多个维度。

2.1 构建多层次的治理网络,推动基层社会治理的去悬浮化与再嵌入

党建和基层社会治理之所以在价值、平台、活动、机制层面上存在“悬浮化”和脱嵌的问题,从公共问题本身属性来看,是因为这些问题属于典型的棘手问题①关于棘手问题的翻译,有些学者将其翻译为邪恶问题,中国台湾学者更多地将其翻译为棘手问题,由于中文中的邪恶具有道德上的价值判断,它违背了英文该词的真实含义,所以综合考量,本文接受中国台湾学者的译法,将其翻译为棘手问题。(wicked problems),它的突出特征是跨越组织的传统管辖区并且跨越公共部门与私人部门之间的传统边界,所以,政府、市场、社会都无力独自应对此类社会问题的治理[9]1。多层次的治理网络,其意义不仅在于将党政、市场以及社会等多元主体纳入到治理体系中,更体现在通过多层次治理网络的构建,实现了相互嵌入和联接,从而将党的组织系统与基层社会治理系统整合为一个动态性、复杂化、整体性的调适性系统,在这个系统内部既存在纵向的组织网络关系——偏重于党的领导,通过条条设置,实现党的组织系统向基层的延伸,通常以指令、考核、晋升的方式驱动纵向组织网络的运转;还存在大量的横向协作关系——偏重于党的引领,党的组织系统通过价值引领、平台搭建、资源整合以及机制构建,为基层社会治理中各种横向协作关系的展开创造积极条件。这样,多层次治理网络的构建一方面契合了基层社会治理的结构,另一方面厘清了党的领导和党的引领之间的区别以及二者在不同网络关系中的准确定位,在此意义上,党的引领得以向基层社会“沉下”,实现了与基层社会的再嵌入,进而有助于巩固党的领导。

2.2 构建多种形式的议事平台,推动基层社会治理的去“悬浮化”与再嵌入

克服基层党建和基层社会治理在价值、平台、活动、机制层面上的“悬浮化”和脱嵌问题,需要构筑融合执政党、国家与社会对话互动、共建共享的公共空间,这种公共空间是实现无缝隙治理、多元共享的“界面”。民主协商作为中国特色社会主义民主的重要组成部分,在基层社会治理中扮演着作为执政党、国家与社会,政府与民众之间保持互动、形成有机联系的共同“界面”的角色[10]115。也正是在这个意义上,为了将加强党的基层建设与基层社会治理现代化结合起来,近些年来,全国各地兴起了一系列的基层协商民主创新实践,其要义在于通过拓宽民主协商的范围与渠道、丰富民主协商的内容与形式,推动基层社会治理的去悬浮化与再嵌入。以上海为例,目前普遍建立了街镇层面的协商议事平台,居民区层面的协商议事平台,居民区与驻区单位、居委会之间的横向协商议事平台以及党政部门与社区居民之间的纵向协商平台,多种形式议事平台的建立,一方面推动了党建工作的“下沉”,另一方面推动了基层社会治理的“上浮”,进而实现了二者在议事平台上的“汇合”和“对接”。

表1 基层社会治理中议事平台：以上海为例

2.3 构建正式、非正式的合作机制,推动基层社会治理的去“悬浮化”与再嵌入

正式机制和非正式机制的互为补充是实现党的领导权威性和基层社会治理有效性的重要保证。正式机制体现了权威性,稳定秩序,以不变应万变;非正式机制体现了权变性,可以在不挑战正式机制的前提下允许基层保持一定的灵活性,以万变应不变[11]。这二者的互为补充将正式机制的权威性与非正式机制的灵活性有机结合起来,在一定程度上避免了基层社会治理过程中的“悬浮”与脱嵌问题。就党政各部门与社会组织的合作来说,为避免属地化倾向、权益性运作、部门主义思维、行政业务转移、公共服务性不强等问题,除了建立正式的购买公共服务机制外,还建立了正式的第三方独立评价机制以及引入关系、信任、信誉、互惠等非正式机制,通过两类机制的框定和补充,推动了党政部门与社会组织合作向纵深方向的发展。

涉及PPP的公私合作,国际上通常涵盖项目层面和政策层面两个部分,项目层面的合作强调将私人资本和管理引入合作治理,政策层面的合作强调在制定和确立政策措施时就应该把公共部门和私营企业放在一起考虑[12]7。近些年来,我国党政各部门与企业的PPP合作逐渐从项目层面走向项目层面和政策层面的有机结合。如2014年,国务院、发改委分别颁布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)两个文件,对项目的类别、范围以及对私营企业的利益都给予综合考虑和进一步的规范。此外,在正式的PPP机制之外,探索以行业协会为基础的中介机制,将其作为党政部门与私营企业合作的纽带,比单纯的党政部门直接驱动效果会更好,也更容易获得私营企业的支持和参与。正是在这个意义上,近些年来,各级党政部门越来越重视与行业协会的关系,为党政部门与企业的合作建立畅通的联络通道。一般来说,这些社会关系不是来自正式的权力关系,而是来自非正式的互动或其他社会领域[13]45,如果运用得当,可以弥补正式机制嵌入性不足的问题,但需要指出的是,非正式机制只能作为正式机制的补充,一旦主次颠倒,基层社会治理就很容易衍生“变异”问题。

表2 基层社会治理中的正式、非正式机制：以上海为例

3 嵌入式引领与有效治理：新时期党建引领基层社会治理创新的类型学分析

基于对基层党建中的“悬浮化”与脱嵌的基层社会治理的综合分析,在把握新时期党建引领基层社会治理创新逻辑的基础上,可以将新时期党建引领基层社会治理创新归结为嵌入式引领与有效治理的集成。该探索活动将执政党建设与基层社会治理创新紧密结合在一起,从而构建了以党组织为核心的有机整合基层治理模式,这是新时期党组织解决基层社会治理问题的一个中国式方案[14]。围绕治理在何种理念上展开、治理依托哪些主体参与、治理需要哪些资源以及治理在何种机制上运行,按照类型学的划分,可以将新时期党建引领基层社会治理创新,分为价值引领式治理、平台搭建式治理、资源整合式治理、机制保障式治理等四种类型。

3.1 价值引领式治理

价值引领是基层社会治理实践的灵魂,正是在这个意义上,各级党组织特别是党中央,在基层社会治理中高度重视主流意识形态的宣传和建构,强化社会主义核心价值的引领作用。通常来说,主流意识形态是具有符号意义的信仰和观点的表达形式,它以表现、解释和评价现实世界的方法来形成、动员、指导、组织和证明一定的行为模式或方式[15]265。主流意识形态作为观念的上层建筑,通常表现为核心价值体系的建构与引领,也正是在这个意义上价值引领被视为党建工作的核心。价值引领式治理就是用社会主义核心价值这一内核,引领基层社会中的传统价值与现代价值、主流价值与大众价值、本土价值与外来价值,协调多元价值之间的冲突,寻找价值之间的“重叠共识”,从而在基层社会治理的过程中推动价值再构、共识形成。价值引领式治理的难度系数很大,之所以如此,是因为当前中国社会正处于转型时期,价值合力远未形成,现有社会价值体系中多元价值之间的张力与冲突还没有得到很好地消解,价值理念之间还存在一定程度的离散效应[16]。在“政党-国家”体制下,价值引领式治理通常涵盖内核价值对外围价值的统领以及内核价值对外围价值的吸纳和转化两个方面的内容,因此,价值引领式治理对于党政系统的依附性最强,只有党政的权威性地位才具有足够的实力和影响力统合和塑造执政党、国家与社会三个领域的“元价值”①元价值是指那种能够为次一级的其他延伸价值和附加价值赖以为基础的、具有准则性质和核心地位的观念。参见张小劲等：《理解政治：全球视野与中国关怀》(中央编译出版社2016年版)第130页。,将社会主义核心价值打造成为其他价值的基础和内核。

3.2 平台搭建式治理

为了推动“一核多元”共治格局的形成,党建引领基层社会治理十分注重各类治理平台的搭建,在适应基层社会动态变化的过程中,逐渐形成了具有中国特色的平台搭建式治理思路。所谓平台搭建式治理,一般以党组织为核心,通过党组织的引领作用,构建多层次的、覆盖面广的实体平台和虚拟平台,这些平台的搭建,为吸纳多元主体的共同参与提供基本依托,进而推动基层社会治理中“一核多元”共治格局的形成。以上海为例,在平台搭建式治理实践的推动下,目前有党建联席会议、社区代表大会、党建服务中心、居民区党建、楼组党建等多层次的治理平台,还有各种形式的网络党建平台,如“一网覆盖”党建信息系统、“微心愿”公益平台、“浦东e家园”等。由于多方主体都有参与基层社会治理的诉求,因此,平台搭建式治理的难度系数较为容易。在中国“政党—国家”体制下,平台搭建往往需要依赖党组织的组织化力量驱动,其他主体难以有与之匹配的实力与影响力,所以,无论是共治平台还是自治平台,都需要发挥党组织的权威性影响力,从这个意义上来说,平台搭建式治理对于党政的依附性很强。随着多元主体参与意识、治理诉求的不断增强,平台搭建式治理为推动多元主体的参与提供了依托和载体,其地位在基层社会治理中日益凸显。

3.3 资源整合式治理

能否积极地开发并整合资源是决定党建引领基层社会治理能否取得成功的关键,也正是在这个意义上,新时期党建引领基层社会治理创新,围绕治理所需的人力资源、物质资源、精神资源、信息资源等进行系统整合,逐渐探索出资源整合式治理这一新类型。所谓资源整合式治理,就是在各级党组织的引领下,确立以基层公共事务治理为导向的共治、自治体系,通过跨部门、跨边界、跨区域的联动和牵引,围绕某项公共事务驱动人力资源、物质资源、精神资源、信息资源的整合,以资源的集成和优化,推动基层社会治理效能的提升。一般来说,资源整合式治理试图突破部门封锁、条块分割、公私边界、区域分离的限制,通过发挥资源集成、优势互补,拓展基层社会治理的功能,它是激活基层社会治理创新的重要动力。资源整合式治理,虽然是在党建引领下发挥作用,但这种引领通常是基于互惠互赖关系驱动的,多元主体通过合作上的互惠和彼此资源上的交换,很容易在相关公共事务治理上取得利益共识,因此,难度系数较易。在资源整合式治理中,由于任何主体或组织都不可能在这些资源中占据绝对优势地位,所以,一方面,主体或组织之间的地位相对平等,它们之间的依附性较弱;另一方面,在单一主体缺少充足资源的情况下,借力其他主体的资源,对于推动基层社会治理来说就显得比较重要,在这个过程中,基于资源依赖关系,多元主体选择彼此合作,借助其他主体的资源来实现依靠自身无法完成的目标[17]。

3.4 机制保障式治理

党建引领基层社会治理过程中治理体系的运行与功能、治理要素的关系与互动方式是通过一系列的机制表现出来。机制建构是一项系统工程,受传统、观念、体制、主体、环境等因素的综合影响。近年来,我国各地兴起的党建引领基层社会治理创新实践,从微观层面上来看,就是通过对基层社会治理中各要素的关系和互动方式进行梳理和建构,进而推动基层社会治理体系运行规范与功能优化的一种机制保障式治理。机制保障式治理涉及多个层面,有关于传统层面的道德治理、习俗治理、村规民约、居民公约的建构与保障等;有关于观念层面的主流意识形态的统领机制、学习机制、吸纳机制等;有关于体制层面的区域化党建机制、基层共治机制、基层自治机制等;有关于主体层面的动员式机制、购买机制、项目机制、PPP机制、协商机制、调解机制等;有关于环境层面的动态调适机制、常态适应机制、突发应对机制等。机制保障式治理,是新时期党建引领基层社会治理走向制度化、规范化、常态化的重要保证,一般来说,只有经历结构要素和能动要素之间持续磨合和不断调适的过程,才能最终定型化,所以机制保障式治理往往难度系数较大。它包括正式机制治理与非正式机制治理两个部分,正式机制的权威性只有党政的权力赋予才能实现;非正式机制尽管没有权威性的诉求,但需要加以党的引领,这是因为非正式机制与正式机制、公共利益之间存在悖反的一面[18],因此,就与党政的关系来看,机制保障式治理对党政的依附性很强;就其地位来说,机制保障式治理不仅是判断基层社会治理现代化的关键指标,也直接决定着基层社会治理中各治理要素的关系以及治理体系的运行与功能。