农村违规占地出现“新变种”

赵卓悦 李 松

违法违规占地一直对我国农村土地利用、监管秩序造成较大压力。近年来，由于土地执法、问责日益严格，以往直接平整土地、大规模毁坏农田的占地行为得到一定遏制。但与此同时，一些项目为了躲避监管，却修起了所谓的 “大棚房”“木屋民宿”……这些具有一定隐蔽性的违规占地 “新变种”名目繁多、花样翻新，值得警惕。

这其中的不少项目头顶“设施农业”名号，打起了土地政策“擦边球”，改变农地用途和性质，如此做法不仅面临很大的政策、法律风险，也极易引发与农民的利益矛盾。

花样翻新 “大棚房”变身“私家庄园”

“大棚房”是当前一种较为典型的违规占地形态。一些开发商在不符合土地规划，未完成土地征用流程的情况下，直接在农用地大棚里搞非农建设，并包装成为“大棚别墅”或“私家农庄”，对外进行销售或租赁。

如果不亲身走进这些 “大棚房”，真是难以一窥其中的“奥妙”。笔者发现，不少“大棚房”建设具有一定的隐蔽性。这些大棚大多地处城镇郊区，地面上覆盖了一层覆膜，隐藏其中的违法违章建筑有时很难通过卫星拍摄等监控方式发现。

除了“大棚房”，有的农村建设项目也在突破用地限制上搞“变通”。例如，有的修建所谓的“花卉展示屋”，其中保留一定的绿地、水塘，看起来好像没有改变土地用途；有的则是修建“木屋民宿”，如果被查处，也可以低成本拆除……这些都是规避监管的惯常做法。

“过去一段时间，一些农村利用集体土地甚至基本农田搞出租、办‘农家乐’等现象较多，并且时常有村‘两委’成员参与其中，这不仅扰乱了土地市场秩序，影响了政府的公信力，而且触碰了耕地保护‘红线’，长期来看，还会对粮食安全底线带来威胁。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说。

利益驱动 “先违规占地再补办手续”

“从各地国土资源部门的通报来看，国土资源违法违规案件在一些地方时有发生。”安徽建筑大学经济与管理学院讲师杨小森认为，对这些案件进行通报并加强管理，有助于相关法律法规在基层真正落地生根，也能起到普法宣传的作用。

但与此同时，近年来，一些地区“大棚房”等违规用地“新变种”之所以花样翻新，关键还是有强烈的利益驱动在作怪。

在一些建设“大棚房”的村社，一些农民算了笔貌似合理的“收益账”：如果农民自己种菜，一座农业大棚辛苦一年可能收入也不到一万元。而一栋“大棚房”销售收入动辄十几万元，抵得上辛苦劳作十几年。而作为“操盘手”的开发者，先低价流转土地、高价公开出售“大棚房”，同时承接大棚内部装修等建设工程，利润可观。

基层干部介绍，违规占地“新变种”的出现，集中反映了一些城市资本下乡项目不考虑乡村规划、发展实际，试图低成本用地，获得更高的利益收益。甚至还有人打着“先违规占地，再补办手续”的小算盘，想着“生米煮成熟饭”，躲避监管。

此外，对于违规占用农地的行为，基层也面临监督执法难、整改拆除难等问题。有些农村违规用地是政府招商引资项目，或者有村社集体经济组织主导修建，有些村干部出于情面或利益考虑，顶多是提个醒，觉得大家乡里乡亲的，村民们挣钱也不容易，也不能给人家拆了。

严查之下 新华社发 徐骏 作

标本兼治 满足资本下乡用地合理需求

笔者采访发现，随着一二三产业互动发展趋势加快，在一些地区，资本下乡项目不断增加，乡村发展用地需求量日益增加。一些项目确实存在打政策“擦边球”的问题，违法违规占用农地。但不少人也反映，目前客观来讲，一些农村发展合理的建设用地需求还无法得到有效满足，这也是造成部分项目 “绕着政策走”，违规问题突出的一个原因。

在城市近郊农村，用地资源更是紧缺，不少农业企业和专业合作社反映，发展都市农业，需要建设乡村旅游、农家乐等配套商业和服务设施，但目前农村建设用地资源紧缺，盘活困难，影响了“一三产业”的互动效应。

“搞特色效益农业，就不能光就农业说农业，要发挥农业休闲、观光、旅游等功能，延长产业链、挖掘附加值，这些都需要建设配套用房和设施，但由于农业建设用地管控严格，企业一旦触碰红线，风险很大。”一家农业企业负责人说。

在某花卉种植大县，一家专业合作社曾流转近200亩土地种植花卉，为了延长花卉保鲜期、错季销售，合作社曾打算修建占地2亩的标准化冷库和附属用房，但在申请用地需求时，却发现这些设施无法办理产权证。因为担心资金投入没有政策保障，合作社不得不终止了项目建设。

笔者了解到，在一些地方，根据相关规定，农业结构调整，可以允许在农地上建设一定数量的临时生产管理用房，不办理产权。但什么是临时？临时的期限有多长？土地复垦保证金如何缴纳，缴纳标准是多少？这些还没有统一明确的规定，各地都在“摸着石头过河”。随着农业投资体量越来越大，用地矛盾可能会越来越多地暴露出来。

不少基层干部认为，要遏制农村基层违规占地的趋势，应疏堵结合，标本兼治。一方面，应加强土地利用监管，遏制违规用地；另一方面，应提升用地保障水平，加快特色小城镇、特色村落规划编制，有效盘活和利用农村零星分散的存量建设用地资源，合理满足农业农村建设用地各类需求。