中国政党协商的历史进程及其经验研究

◇ 文/赣南师范大学中国共产党革命精神与文化资源研究中心

徐功献华南师范大学政治与行政学院 段佳敏

从党的十八大提出健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛多层制度化发展以来，政党协商成为备受关注的理论热点。党在带领全国人民进行社会主义现代化建设的过程中，需要全国人民团结一心、共同奋斗，为实现中国梦贡献自己的智慧和力量。作为我国协商民主方式之一的政党协商，在收集和协调意见及建议的过程中发挥着非常独特的重要作用。在新时代中国特色社会主义现代化建设过程中，总结中国政党协商的历史进程和经验、创新政党协商的渠道和方式是我国政治生活的一项重要内容。

一、中国政党协商的内涵及特点

作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，政党协商不仅是社会主义民主的重要形式，而且是国家治理体系的重要组成部分，还是社会主义统一战线的重要实现形式，更是中国共产党提高执政能力的重要途径。简而言之，政党协商就是“中国共产党和民主党派基于共同的政治基础，就党和国家重大事项在决策之前及决策实施过程中可能出现的相关问题，进行协商讨论的一种民主形式。”[1]中国共产党和民主党派是政党协商的两大主体，其中，中国共产党处于领导地位，各民主党派在接受中共领导的基础之上参与我国政治事务的协商讨论。政党协商是在共同政治目标的前提下进行协商。中国共产党和各民主党派就国家和地方的重大事项和人民群众普遍关心的政治经济等问题进行协商讨论，并以会议、座谈会、协商会、专题会的方式进行讨论协商，以达成解决问题的最优方案。

与西方的多党制相比，中国政党协商制度是一种科学先进的政治制度。这种科学先进性体现于中国政党协商的特点之中。一方面，中国政党协商具有民主性。协商民主是中国共产党决策的重要方式，所谓民主性就是指一项政策的确定是集体商量讨论的结果而不是极个别少数领导的命令。作为间接民主的政党协商，政党协商的民主性就是各个政党就国家政治经济生活中的重大事项和国家的大政方针充分发表自己的建议，中国共产党在充分听取各个党派的意见和建议基础上，最终做出科学的、合乎民情的决策。

另一方面，中国政党协商具有广泛性。中国政党协商的广泛性体现为主体广泛和内容广泛两个方面。主体广泛即参与协商的政党广泛，中国共产党领导的政党协商是中国共产党组织其他的8个党派就国家的重大事情进行协商讨论，除了中国共产党之外，其他的8个党派都能参与国家的政治生活并提出各自的意见和建议。内容广泛即协商讨论的内容广泛。在我国，政党协商是就国家政治生活和经济生活以及关乎人民群众生活的重大事项、国家的大政方针进行协商讨论。

此外，中国政党协商还具有非对称性和全局性的特点。中国共产党是我国社会主义现代化建设的领导核心，是我国唯一的执政党。各民主党派是我国的参政党，参加国家和地方大政方针的协商讨论，中国共产党对我国重大政治问题具有最后的决定权。全局性即政党协商就国家和地方重大的方针政策和人们群众普遍关心的问题进行讨论协商，政党协商就“重大”的政治事项进行协商讨论，政党协商的内容关乎国家和地方的发展前景。

二、中国政党协商的历史进程

中国共产党作为中国政党协商的主体，其发展和执政的历史也是中国政党协商形成和发展的历史。从中国共产党和中华人民共和国发展的历史进程来看，中国政党协商可分为形成、发展、完善和创新四个历史阶段。

（一）中国政党协商的形成阶段

两次国共合作蕴涵着政党协商的萌芽。中国近代史是一部救亡图存的奋斗史。工人阶级在中国共产党的领导下发动了一系列工人运动，但随着工人运动被残酷镇压，中国共产党逐渐意识到，中国无产阶级虽然具有很高的觉悟性、纪律性，但只靠工人阶级本身的力量，根本无法实现民族独立。想要民族独立，就必须要团结一切可能的阶级和阶层，形成革命统一战线。“在国难当头、国民党一党专制的背景下，中国共产党与其他各民主党派的关系开始逐渐趋向合作。”[2]与此同时，孙中山提出了新三民主义，在国共两党有了共同的思想基础之后，中国共产党在第三次党的全国代表大会上就国共合作的方针和方式做出了正式的决定，共产党决定以个人名义加入国民党，和国民党进行党内合作。国共达成合作后，迅速推翻了北洋军阀的黑暗统治，虽然国民党在1927年发动了四一二政变，国共合作全面破裂，但国共的第一次合作是政党合作的最初实践。日本对中国发动全面侵华战争后，民族危机进一步加剧，中共再次提出了国共第二次合作。为了促进国共两党的合作，中国共产党提出停止内战、一致对外等要求。1937年，国民党发布《中国共产党为公布国共合作宣言》，并发表了承认共产党合法地位的讲话，至此国共两党的第二次合作正式形成。

重庆会谈促进了政党协商思想的传播。抗战胜利后，中国共产党响应全国人民“要求和平，反对内战”的呼声，提出了“和平、民主、团结”三大口号，并明确表明：“由国民政府召开各党派及无党派代表人物的政治会议，协商国事，讨论团结建国大计、民主的实施纲领、各党派参加政府、重选国民大会及抗战后复员善后等项问题。”[3]在社会各界人士一致要求建立能容纳各派政治力量的民主联合政府，从而实现和平建国的政治目标的推动下，为阻止国共两党内战的爆发，国共两党在国内国际的舆论压力下进行了重庆会谈，并签订了“双十协定”。1946年7月，由于国民党单方面撕毁“双十协定”并发动内战，因而政党协商并没有取得实质性的成果。但是国民党破坏和平民主、撕毁政协协议一系列行动，使得各民主党派和无党派人士认清了蒋介石的真实意图，开始日渐站在中共一边。政党协商的思想从此深入人心，并为后来中共领导的新政协的召开奠定了思想基础。可以说，重庆政治协商会议是中国政党制度协商民主发展进程中的一个里程碑，体现了政党协商民主的基本精神。国共第二次政党协商合作给予我们的主要经验教训为：一是无产阶级必须坚持在统一战线中的领导权；二是要分清统一战线中的左翼进步势力、中间动摇势力和右翼顽固势力，并作出正确策略。中国共产党在政党协商上总结了丰富的经验，为政党协商民主的建设奠定了基础。

新政协的召开标志着中国政党协商的最终确立。在解放战争取得胜利之际，中国共产党向各民主党派、爱国人士等政治进步力量发出参与新政协、建立新的联合政府的邀请，中国共产党此举很快便得到了各民主党派和各政治进步力量的热烈响应，各民主党派迅速前往北平参与中共主持的政治协商会议，讨论建国后的各项重要事项、建立民主联合政府。各民主党派、无党派民主人士都承认和拥护中国共产党的领导，愿同中国共产党一道参加国家政权和国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法令的执行和监督，为建设新民主主义国家奋斗。1949年第一届中国人民政治协商会议在北平的胜利召开及会议通过的《共同纲领》等重要文件标志着新政权的产生，表明了各民主党派愿意接受中国共产党的领导并和共产党一起进行新民主主义国家建设，政党协商从此也以制度化的形式固定下来。

（二）中国政党协商的发展阶段

1949年至1954年是中国政党协商民主的初步发展期。首先，各民主党派的性质得到正确界定。“各民主党派都是阶级联盟的性质，不是单一阶级的政党……在社会主义过渡时期它们大部分都是新民主主义性质的政党。”[4]其次，中国共产党对各民主党派实行了正确的政治方略。中共把“团结、建设、进步”作为处理与各民主党派之间的关系而应遵守的基本方针。随着社会主义改造的完成，中共提出了“长期共存、互相监督”的方针。再次，政党协商活动的广泛开展。在这一时期，中共领导人和各民主党派就国家和地方的大政方针及重要的问题积极沟通协商，广泛开展各种形式的协商交流会议。1954年通过的“五四宪法”对政党协商给予了法律的肯定，并赋予了新的任务，政党协商的人民政协不再是我国的权力机关而是爱国统一战线 。

1954年至1976年是我国政党协商民主的曲折发展期。从1957年反右派斗争扩大化到1976年文化大革命的结束，政党协商受到了严峻的挑战。在1957-1966年，为了积极响应中国共产党开展的整风运动，各民主党派提出了一些意见和建议。在这一过程中，也有一些资产阶级不法分子借此发布一些反党反社会主义言论，中共为了维护新生的政权开展了反右派斗争。但是，由于中共的错误估计导致反右派斗争扩大化，其中，一些民主党派被认为是反对社会主义的资产阶级右派分子，各民主党派和中国共产党的关系日渐紧张。各民主党派党员受到不同程度的处分，各民主党派在人民政协和国家政权机关的代表比例大幅度下降，各民主党派参政议政的积极性严重受挫，政协会议召开的次数明显下降。随后，为了缓和国内严重的经济危机，中共中央在1958年末特别指出：“1958年以来阶级斗争的形势不应当是尖锐，党对资产阶级和知识分子的改造，应实行缓和的方针。”[5]在此次会议召开之后，中国共产党制定了许多有利于改善民主党派关系的政策和举措。在1958-1962年，中共和各民主党派的关系逐步缓和，各民主党派参政议政的积极性和主动性逐渐提高，政协召开的次数日益增多。由于“左”倾思想未能从根本上得到纠正，1962年以后，政党协商再次受到严重限制，民主党派参政议政的主动性和积极性受到严重打击。1966年，文化大革命的爆发使政党协商完全瘫痪。不仅中共自身组织遭到严重破坏，各民主党派的组织机构也遭到了严重破坏，政党关系受到空前挑战。许多民主党派人士遭到迫害和打击，各级政协工作陷于瘫痪，政党协商有名无实。

1956-1977年中国人民政党协商会议全国常务委员会召开次数

改革开放初期是中国政党协商民主的恢复发展期。在1976年后，中共再次把“长期共存、互相监督”作为处理与各民主党派关系的原则，并重新召开了政党协商会议，各民主党派参政议政的积极性有所提高，但由于没有在思想上全面拨乱反正，政党协商并没有得到实质性地发展。十一届三中全会召开后，思想领域全面拨乱反正，我国的政党协商也由此进入了新的发展阶段。各民主党派的性质重新得到准确界定，并用法律的形式规定了各民主党派的地位和作用。在党的第十二次全国代表大会上，中共重新提出了“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，并把其作为处理我国政党协商的指导方针。“同年颁布的‘八二宪法’以根本大法的形式确立了政治协商制度在我国政治生活中的地位，明确了政治协商制度是我国政治体制的重要组成部分，指明了政治协商在我国的政治生活中具有不可替代的重要作用。”[6]从此，政党协商不断完善，进入了制度化法制化的发展轨道。

（三）中国政党协商的完善阶段

自党的第十二次全国代表大会召开以来，民主党派参政议政的积极性大幅度提高，组织体系也不断健全，中国政党协商在中国共产党的支持下全面开展。

“以江泽民为核心的党的领导集体在党的十三届四中全会到1999年底这10年中，中共高层参与或主持召开的协商会、座谈会、讨论会、商讨会等共计152次，江泽民总书记亲自参与达到42次，远远超过以往各个时期的次数。”[7]党的第三代领导集体指出，人民政协是我国社会主义协商政治的重要形式，并开创性地把“选举民主”和“协商民主”概括为我国社会主义民主的两种重要形式。在1989年12月中共中央颁布的《中共中央发出关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中明确指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。中国共产党是社会主义事业的领导核心，是执政党。各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导的，同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党。”[8]这标志着中国政党协商制度不仅得到进一步发展完善，而且开启了中国政党协商规范化、制度化的发展进程，在中国政党协商史上具有里程碑的意义。此后，各民主党派参政议政、民主监督的积极性、主动性和效用性都得到很大的提高。

党的十六大以来，以胡锦涛同志为核心的中共中央第四代领导集体在总结政党协商经验和教训的基础上，结合国内外形势的实际需要，采取多种措施推进中国政党协商制度的进一步完善，开创了政党协商发展的新阶段。一方面，进一步规范了对民主党派性质的表述，明确提出政治协商是我国政治决策的必要程序，协商民主是社会主义政治文明的重要组成部分等思想，丰富和完善了新世纪新阶段我国多党合作和政治协商必须坚持的重要政治准则，为我国政党协商的发展指引了方向。另一方面，进一步明确了中国共产党和各民主党派、无党派人士在中国政党协商中的地位和作用，规范了中国政党协商的内容、程序和形式等，提出了各阶层更好地推进中国政党协商发展完善的一系列政策措施。在此影响下，各民主党派积极行使自身职能并不断加强自身能力建设。各民主党派就国家和地方大政方针及人民群众普遍关心的问题进行深入调查，联系人民群众，反映社情民意，提高参政水平，为社会主义建设贡献力量，为中国政党协商制度的进一步健全和完善奠定了牢固的组织基础。

（四）中国政党协商的创新阶段

党的十八大以来，政党协商进入了创新发展的新阶段。党的十八大报告第一次系统定义了“社会主义协商民主”的内涵，提出了“完善社会主义协商民主制度”。[9]2014年，习近平总书记在政协成立65周年大会中进一步指出，人民政协是我国民主协商的重要机构和重要渠道，人民政协是以宪法和法律为依据，以相关政策为运行基础，以政治制度为保障，推动我国政治生活民主化、政治决策科学化。中共十八届三中全会上，习近平总书记再次强调坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。2015年1月颁发的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《建设的意见》）继续强调了应当充分发挥我国社会主义政党制度的优越性，不断发展完善社会主义政党间的关系，并明确了社会主义协商民主的七种渠道。政党协商高居社会主义协商民主七种形式之首，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是社会主义协商民主体系的重要组成部分。《建设的意见》对政党协商提出新的要求：“继续探索规范政党协商形式，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度，加强政党协商保障机制建设”。[10]强调了无党派人士和工商联的重要性。2015年12月，为贯彻落实《建设的意见》，中共中央办公厅印发《关于加强政党协商的实施意见》，明确了政党协商的内涵，提出了政党协商的指导思想，规范了中央层面政党协商参政议政的内容、形式、程序和保障机制，将政党协商的内容归纳为7个方面，旨在提高政党协商在“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”战略布局中的作用。此后，中国政党协商会议召开的次数更加频繁、形式更加多样、内容也不断规范、效率显著提高。

以习近平同志为核心的党中央高度重视政党协商，政党协商在协商民主中的作用和地位越来越突出，政党协商的内容和方式也不断与时俱进、适时创新。“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”[11]习近平总书记多次强调要加强政党协商制度建设，创新政党协商内容形式，并在治国理政的过程中“进一步明确了政党协商的基本内涵、地位作用、主要内容、形式程序和保障机制，实现了政党协商有制可依、有规可守、有序可循。”[12]使我国的政党协商呈现不断深化的趋势。

三、中国政党协商的历史经验

（一）坚持中国共产党的领导是我国政党协商的根本前提

中国共产党是我国的执政党，中国共产党的领导是我国社会主义最显著和最本质的特征，同时也是我国社会主义制度的最大优势。只有坚持中国共产党的领导，才能带领我们实现全面小康，才能打赢脱贫攻坚战，才能实现社会主义现代化。

中国共产党执政地位是历史的必然结果。首先，中共的领导地位是历史的选择、是中国人民的选择。其次，中国共产党是我国社会主义事业建设的总舵手。为人民服务是中国共产党的宗旨，中国共产党始终把实现最广大人民的利益作为自己的根本使命。在中国共产党的领导下，我国的综合国力不断增强，国际威望不断提升，以更加伟岸的姿态屹立于世界民族之林。“只有在党的带领下才能确保我国现代化建设的正确方向和路线，从而保证我国的现代化建设不断取得进步；只有在党的带领下才能为我国的社会主义现代化事业提供一个相对稳定的局面；才能团结一切能够团结的力量，实现祖国统一。”[13]

在坚持党的领导的同时，应当不断加强党的自身建设，不断完善党的领导方式。加强和完善党的自身建设是进行政治协商的必要条件。坚持党的领导并不意味着中国共产党对民主党派所有事项的领导。中国共产党对民主党派的领导应是对各民主党派的政治领导，即政治原则、方向和方针政策的领导。

（二）加强和完善民主党派自身建设是中国政党协商的重要保证

“民主党派是接受中国共产党领导和中国共产党通力合作的亲密友党，并致力于社会主义事业建设的参政党。”[14]中国的民主党派与中国共产党是一同致力于社会主义现代化建设的亲密友党，中共支持各民主党派与中共一起进行社会主义现代化建设，而各民主党派加强自身建设是进行政党协商的重要保证。

加强各民主党派的建设首先应提高各民主党派党员的素质。民主党派党员自身的素质直接影响着政党协商的效率和水平。各民主党派党员应提高自身的政治素养，在政党协商的对话中能够对国家和地方重大政治问题提出自己的见解，各民主党派“有话说”是政治协商的条件。

各民主党派应充分行使宪法赋予的参政议政职能。“参政议政是对政治、经济和社会生活中的重大问题以及关系到人民群众切身利益的问题，进行深入调查，进行沟通协商。”[15]各民主党派应深入基层，联系人民群众，深入开展调查，就人民群众普遍关心的问题和中国共产党进行充分讨论协商，积极向党政领导机关提出建设性意见。

加强各民主党派的思想建设。党的十八大以来，我国政党协商已经进入了新的历史发展阶段。作为我国的参政党，在新的历史条件下，各民主党派应加强政治建设和思想建设，用先进的思想武装头脑，制定严格的党内规章制度，在中国共产党的政治领导下为我国的现代化建设发挥自己的力量。

（三）建立健全政党协商的体制机制是中国政党协商的制度基础

人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和协商机构，是我国进行政治协商的组织机构，是政党协商的平台。健全政党协商的体制机制首先应加强人民政协的制度化。如果没有法律和制度的保障，政党协商就难以保证，所以应在法律上规定人民政协的性质、地位和功能。在加强制度化建设的同时，政协还应完善代表比例，提高利益整合水平。

实现政党协商民主制度化发展。一般情况下，发展中国家的制度化水平相对而言较低，制度化水平较低的国家在社会转型中，面对公民的过高需求，国家很难满足其要求，因而，可能会导致社会不稳定。所以，应当重视协商民主的制度化建设，为民意表达提供渠道，不断完善政党协商民主的保障机制并将其纳入法律体系。

实现政党协商民主规范化发展。政党协商规范化发展是实现我国政党协商稳定运行的必要条件之一。政党协商民主规范化发展首先应规范政党协商民主内容。政党协商内容应是国家和地方的大政方针、重大政治经济问题以及关乎人民群众日常生活的事项。凡是涉及到人民群众切身利益的问题都应在广泛收集民意的基础上进行讨论协商，从而推动决策的科学化和民主化，真正做出符合人民群众利益的决策。其次，应当规范政党协商的方式。政党协商主要通过各种会议（政协全体会议、主席会议、座谈会、情况通报会等）来进行，应规范各种会议的议题、议程和时间，使各种会议真正发挥出协商的作用。

实现政党协商民主程序化发展。程序的完善与否是制约政党协商效率的重要因素之一。程序化发展即健全政党协商民主意见表达和讨论程序、方针政策执行程序以及监督和反馈程序。程序化推动制度化和透明化，同时，程序化不仅是对政党协商制度的完善，同时它也为监督政党协商提供了依据。