环保问责，还是问责环保？

南方周末记者 刘佳 南方周末实习生 马月 方晨堃

一轮轮督察，环保人已如履薄冰。问题解决不了，只能自己爆料给媒体。“不然“‘回头看被问责的还是环保。”

“基层环保部门担负的责任与自身诸多条件不匹配、不对等，造成诸多无奈，或许才是基层环保部门近年来陷入问责不断、事故不止怪圈的根本原因。”

南方周末记者 刘佳

南方周末实习生 马月 方晨堃

在环保局工作的第22个年头，2018年1月，北京延庆环保局环境监察队队长左树强迎来了嘉奖，被致敬为2017“最美基层环保人”——这是万里挑一的殊荣，全国环保系统中只有10人获奖。

没想到两个月后，他却因受到降级处分被通报。在中央环保督察的问责名单里，他是北京市的百分之一。

内蒙古、黑龙江等16省份已经公开通报了中央环保督察移交生态环境损害责任追究问题情况，南方周末记者梳理各省公开数据共计870人，包括职务、姓名、问责原因等信息发现，在环保系统工作的最多，高达120人，意味着每7人中约有1人。

环保系统也是受到较重问责最多的部门，受到“记过”以上问责的，环保系统有26人，党政“一把手”16人，其次是国土、保护区管理部门、水利和林业。

在一些地方，环保问责变成了只问责环保或其他相关部门，战友之间只能互相开解“问责是暂时受点委屈，轮流背”。

“没有驾驶证的人开了辆无牌照的车上路，你说交警会不会被问责？可能永远不会。但是到了环保这，他没牌照，压线了，还要问你的责。”西安某环境监察队队长的张勇（化名）想不通，“发牌照的人呢？”

问责之后：“每次检查都像 是不断揭开伤疤”

左树强通过同事婉拒了南方周末记者的采访，“不想再提”。

他被问责的原因是延庆区白河堡饮用水水源一级保护区内违规建有天池宾馆项目，二级保护区内违规建设山里乐活酒店项目，因同一缘由被问责的还有延庆区副区长、环保局局长和副局长等共计至少14人。

在同事的眼中，左树强是名兢兢业业做事的老环保，让人更想不通的是，从机动车排放管理站调到监察队，“左队刚来两个月就迎来督察，此前的工作与白河堡饮用水水源地并无交集”。

作为广西壮族自治区林业厅野生动植物保护与自然保护区管理处处长，蒋迎红受到的是行政警告处分。很长一段时间里，她都有些“走不出来”。2018年9月初，面对“绿盾2018”监督检查组谈起被问责的事，她仍然一脸愁容，“每次检查都像是不断揭开伤疤”。

根据对广西的督察通报，为了使茅尾海红树林自治区级自然保护区与新城建设相适应，2014年5月，钦州市未经请示即调整了自然保护区范围功能，大幅侵占保护区面积，而自治区林业厅、环保厅审核把关不严、工作不严谨。

加之恭城县海洋山自治区级自然保护区违法采矿污染环境问题，蒋迎红与自治区林业厅原副厅长同被问责。

环保问责给基层官员带来震慑，“严肃、深刻”是祁连山生态破坏问题追责后甘肃一位官员的评价。

轰动全国的还有对环境监测数据造假的问责，西安市长安区、山西临汾、宁夏石嘴山“冰雕”事件，涉事官员都被追责甚至入刑。

张勇对南方周末记者回忆，西安市长安区事件之前刚刚开始空气质量考核不久，“造假监测数据很普遍，书记或者区长跟你说，咱们地形好，但是人家通过造假数据比你好看得多，你怎么办？”直到长安区出事了，大家才知道，“这是杀一儆百，不能这样了。”

一轮轮督察，环保人已如履薄冰。问题解决不了，只能自己爆料给媒体。

2018年5月，中央环保督察组“回头看”前夕，江西宜春一处工业园偷埋沉淀泥，擅自处置危险废物，被媒体曝光。

一位宜春当地官员向南方周末记者透露，其实，媒体的素材是环保局人员提供的，因为推动许久无法解决，“不然‘回头看被问责的还是环保。”

问责不断、事故不止的怪圈

2018年10月23日，中央环保督察对河北、内蒙古等10省份“回头看”已经完成反馈。如果第一轮“全覆盖”督察是体检，此次“回头看”则是“看病抓药”后的一次“复查”。

虽有成效，但“敷衍整改”“表面整改”“假装整改”也成为“回头看”中高频词。环境部在通报中也毫不留情，不乏“变本加厉”“现场景象触目惊心”“情节严重、性质恶劣”等严厉措辞。

在江西赣州，一些部门在整改报告编制过程中弄虚作假，导致需要治理的废弃稀土矿山面积减少约10平方公里。

在中央督察组最早进驻的河北，唐山市高新区和芦台经济开发区的环保督察整改方案，除个别地名人名外，其余内容完全一致，明显相互抄袭；廊坊市固安、永清等县制定的整改方案照抄照搬、敷衍应付。

“难以想象，环保风暴与高压之下，有些地方的环保意识还如此淡漠。”一位参与“回头看”的督察组成员告诉南方周末记者。他认为，之所以环境意识淡漠，一定程度上是因为环保风暴更多是刮向了环保部门。

督察机构早就意识到这个问题。2014年，时任环境保护部华东局督查中心五处副处长、处长的沃飞、徐亦钢在《中国环境报》撰文：“基层环保部门担负的责任与自身诸多条件不匹配、不对等，造成诸多无奈，或许才是基层环保部门近年来陷入问责不断、事故不止怪圈的根本原因。”

赣州事件中，编制虚假报告的是矿管、林业及水土保持等部门，而此前被问责的是赣州市原副市长和三名环保系统官员——赣州市环保局局长、信丰县环保局副局长和一名环境监察中队长，中队长处理最重，已被免职。

“撇开占极少数的违法乱纪者不说，一些环境问题的出现，并非完全由于环保工作人员主观上原因导致的失职、渎职，而是基层环保部门担负的责任与自身诸多条件不匹配、不对等，造成诸多无奈。”沃飞、徐亦钢在前述文章里指出。

在其他环保相关部门，也有类似的情况。

蒋迎红的“苦衷”是，1982年抢救性建立保护区的大背景下，涵养水源为主的森林类保护区只是描述了大致范围，而后陆续升格为国家级的保护区明确了界线范围，但是广西还有海洋山等11个保护区界线不明确。

“在桂东的那林镇，几乎行政界线范围内都纳入保护区。”蒋迎红认为，如果据此认定保护区范围“大幅度瘦身”并不科学，还要考虑原住民的生计问题。

“保一方水土为了百姓，但是百姓利益一直受损，保护者做了很多，但是一样担责，好像谁都没享受到保护的成果。”一位广西壮族自治区的官员坦言，“保护区做了这么多年有点失败。”

确界问题被广西林业看做“硬骨头”，仅靠环保、林业一两个部门解决不了，需要协调各个利益相关方，还要横向与其他部门打交道，比如国土部门配合、财政部门拨款。

蒋迎红反思了很久，结论是：再来个检查，问题依然解决不了。“确界不解决，问题就是死胡同越走越窄，如果能挨个处分就解决，我们可以背，也算完成历史使命了。”

建立环保责任清单，“谁的孩子谁抱”

根据南方周末记者统计，870人中，从问责方式上看，“警告和诫勉谈话”这种较轻的处理方式最多，共计528人，占比超过60%。

这些在中央党校、国家行政学院教授李永忠看来，都是“红红脸”。余下有记过、大过约20.0%，而真正降职或被免的合计只有45人，占5.2%。

“这5.2%是真的动了你的位置，不动位置几乎起不到作用。”中共中央党校、国家行政学院教授竹立家分析，如果是就某问题大面积问责多名官员，起到的作用更小，“法不责众，大家都不怕。”

竹立家介绍，从国外情况看，一旦因为问题严重对官员提起问责，首先是免职，且被问责官员不能再复出，除非通过选举再次上台。“问责后‘回头看仍然发现弄虚作假的行为，说明目前部分官员已经对问责有了免疫力。”

“一般说问责，最有效的肯定是‘一把手。”竹立家告诉南方周末记者，“环保的主体责任还是政策制定者，即市委或市政府，环保部门负有监督责任。”

竹立家认为，一些地方为了政绩引入污染企业，在这一过程中环保部门很少有发言权，造成污染后再来问责环保部门，问题在于没有厘清各部门在环境保护上的职责、权限，规范相关程序，所有相关部门都有对应的职责，“板子没打对，效果就不会好”。

不过，越来越多政府“一把手”开始重视环保，从中央环保督察“回头看”的情况也可以窥探一斑。党政“一把手”参加中央生态环保督察进驻动员会已经成为一种惯例。除了督察组正副组长和全体督察成员要参会外，各省的省委书记、省长以及省直各部门主要负责人均参会，省委书记均发言表态。

比如，据中国环境报报道，10月30日上午，湖南省开展“回头看”工作召开了动员会。当日下午，湖南省委书记杜家毫在第一时间赶往长沙市岳麓污水处理厂，现场督办环保督察问题整改。11月5-6日，四川省委副书记、省长尹力赴内江市和自贡市，调研督导了沱江资中段和釜溪河流域综合治理及生态修复工程建设情况。

▶下转第15版

◀上接第14版

也有些地方已经意识到，“环保问责”并不是“问责环保”。

多个信源对南方周末记者介绍，在2018年9月初的河南省生态环境保护大会上，河南省常务副省长黄强指出，要扭转把环保问责异化为问责环保的不正确倾向：“基层环保部门的干部问责光了，环保铁军谁来打造？”

中办在2018年6月底印发的《坚决打好污染防治攻坚战的意见》中提到，严格实行“党政同责”“一岗双责”。

作为意见起草组成员之一，国家环境保护督察专员徐必久指出，过去，中央环保风暴席卷地方，被问责更多的是基层环保人员。今后，“生态环境出了问题，首先问责省委市委书记，其次省长市长。各地区部门制定年度任务清单，强化考核问责。谁的孩子谁抱。”

目前，环保责任清单在各地的进展不同，一些地方尚未发布。而已发布的大多为规范性文件，没有强制法律约束力。环保责任的厘清，有必要在法制框架内进行，而目前实践中创新的有关环保问责机制是否有必要纳入法制框架，仍然在研究之中。

中国人民大学法学院竺效教授团队受生态环境部政研中心委托，正在承担《地方环保问责机制创新与法制化研究》课题，以地方环保问责和环保监管履职责任清单、尽职免责机制这一“一体两翼”的系列制度为研究框架。

“量化问责目前实践中出现的案例较少，而且一些地方的责任清单及其配套机制缺乏或者规定不具体，若要未来要将量化问责制度进行法制化，还需要有一系列配套措施，例如，必须先规定环保监管的责任清单、尽职免责体系。”课题组主要成员丁霖博士告诉南方周末记者。根据课题组的问卷调查和实地访谈，基层环保系统大部分都对责任清单的厘清和尽职免责机制的建立抱有较高期待。

早在2016年，“环保问责怎么问”也在《中国环境报》上掀起了一轮系统内讨论。

时任江苏省环保厅政策法规处副处长贺震举例，泰州“12·19”天价环境公益诉讼案中，一度曾有舆论和公众，甚至颇有名望的专家也要求追究当地环保部门的责任，但水污染防治法第八条明确规定，“交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理”。依照事实和法律，两名海事局的干部在泰兴废酸倾倒案中被追究了刑事责任。

西安市西咸新区环保局局长吴金文则从选人用人上提出了另一种思路，环保部门的“一把手”需要跨部门工作经验，一方面能跨部门协调，另一方面也能了解环保职责之外的事情，“提前谋划，提早推进，环保部门就不太有机会被问责处理。”