郊野公园现状及管理改进方法

鬲永奇　高继贤　杨涛

郊野公园是优化城市格局、改善生态环境及丰富市民生活的重要载体，然而，在郊野公园的建设及管理过程中却存在诸多问题，不仅给政府带来了压力和困扰，也不利于郊野公园的长足发展。为此，本文阐述了郊野公园的概念和发展过程，通过目前郊野公园的发展现状分析了存在的问题并提出了针对性的建议，同时借鉴总结了国内外郊野公园建设管理成功案例，旨在得出国内郊野公园管理的改进方法。

一、概念和发展历程

目前，关于郊野公园的概念，学术界并没有统一结论。郊野公园的概念最早在英国被提出，英国政府在1968年根据乡村法提出设立郊野公园。之后，英国为了响应政策，陆续开始设立郊野公园，截至现在已经约有267个郊野公园，同时，英国为了鼓励建设高质量的公园，设定了绿旗奖，现在这个奖项已经作为了一项郊野公园建设的标准。之后，美国、德国、加拿大和中国等地方开始建造郊野公园，至今已发展较为成熟。

郊野公园，可以定义为是环绕市中心的绿色生态隔离保护带，同时具有保护自然旅游资源和为游客提供游憩场所功能的开放性公园。郊野公园与城市公园相比，更注重保护生态环境，又比自然公园更注重对公民的开放。

城市扩张的规模整体一直处于上升的趋势，在城市扩建的过程中，很多具有景观观赏意义的旅游资源正在慢慢消失，并且很多居民自行“划地”极大地损害了这些资源。而建立郊野公园可以在城市外围形成一条隔离带阻断城市的扩张，对资源进行保护。目前郊野公园主要针对的群体是城市居民，它为一些想感受乡村风情但难以接受真实乡村环境和习俗的游客提供了一个供其进行心理过渡的场所，在保护生态的同时，为城市游客提供周末短途户外放松休闲的场地。

二、发展及其存在问题

（一）发展

国内发展郊野公园的起步较晚。最开始研究郊野公园的城市是香港，在此期间学者们发表了一系列的论文对其展开研究，但是没有形成较为完善的系统体系。第一个郊野公园发展五年计划在1972年获得立法通过，这意味着香港郊野公园的建造开始走向实践性阶段。1976年，香港行政会议颁布了“郊野公园条例”，这是第一次为郊野公园的建设提供法律依据。到目前为止至今有23个郊野公园。之后，国内如上海、深圳等一线城市进行初步的研究，积极发现并创造郊野公园的更多功能。目前，国内对于郊野公园的功能主要侧重于园林的环境建造即视觉上的景观感受，但是根据实际情况来看，城市居民对游憩的功能也十分看重。因此，发展郊野公园的关键就在于如何将观赏功能、游憩功能和生态保护功能相统一并实现各个部分协调一致与相互促进。

（二）存在问题

1.国内在关于郊野公园的管理和服务方面能力有限。虽然国内开始规划郊野公园时间比较晚，但是发展的速度却十分迅速，郊野公园管理权归属方不明确，少数公园被多个部门同时管理。园林局在关于如何管理公园等方面正处于摸索阶段，管理的能力与发展速度不适应，如果不能制定一套标准化和综合化的管理方法，就会出现一系列的问题。而服务能力不强是因为郊野公园的工作人员大多来自于周边村镇的居民，他们在开始工作以前并没有接受过专业的职业培训，所以其专业素养不高。再加上这些员工的福利待遇普遍偏低，所以其对工作的热情度不高，工作敷衍消极对待，无法为游客提供优良的服务。

2.管理郊野公园的资金短缺。郊野公园的建造资金主要来自于政府拨款，但这对于运营整个公园来说是远远不够的。郊野公园的规模一般较大，且其中的游乐设施和林木数目也较多，所需要的人工费和养护费十分高昂，这对于没有门票收入和其他游览性收入的公园来说压力非常大。为了节约资金，郊野公园选择了减少人工费和养护费，但是在费用得到减少的同时，公园的环境、设施和卫生等标准就无法达标，尤其是垃圾清理是最耗费财力和人力的一项工作。

3.在规划郊野公园的过程中缺乏科学的指导。目前国内建设郊野公园的时候对其空间布局、生态改造、旅游设施、服务设施和保障体系建设等方面没有进行全面性的规划，出现部分主体缺失、生态改造过度或不足等问题，最后导致出现游客的体验感差、游玩率低等问题。

4.郊野公园安全隐患较大。大多数郊野公园位于城市边缘，占地面积较大，其中并含有大量枯草、树木等易燃物。夏天天气炎热干燥，居民携带火种进入会有极大的安全隐患，如果管控不当就极有可能造成火灾，这不仅会对居民的生命安全造成威胁，而且还会对自然环境造成无法復原的破坏。

三、改善及提高水平的途径

1.建立全面具体的管理体制和法律法规。根据目前的实际情况，建议由国家住房和城乡建设部牵头，在各大城市建立以城管市政部门或建设部门为中心的郊野公园管理体制。建立一个专门的公园管理办公室，以集中管理公园的各项事务。此外，政府未针对郊野公园制定相关的法律法规是国内郊野公园的发展落后于其他国家的主要原因，因此应出台相关法律法规，为郊野公园的规划、开发和管理提供相应的法律根据。

2.转变建设郊野公园的方式。由于政府拨款资金较少导致管理郊野公园的资金短缺，建议通过政府和社会的合作来增加郊野公园的规划和管理资金。如目前在成都流行一种“农民、投资者和政府三方共赢”的模式。昆明市动员40户以上驻昆中央、省属和市属大型企业，以认建、认管、认养和冠名等形式参与建设30个以上郊野公园，与此同时，市政府将给予这些企业三项权利，分别是认建企业享有公园的林木所有权、对所认建的郊野公园享有适度开发经营权和认建郊野公园冠名权。

3.根据实际对郊野公园进行合理的规划和设计。各地方的旅游资源各不相同，因此在进行设计时应具体问题具体分析，根据郊野公园的资源特色进行规划，避免项目特色重复。同时主要根据公园的自然环境为主、人工改造为辅来进行设计，尽量最大限度地在保护生态环境的情况下向内补充项目设施，注意避免改造过度造成自然感缺失和改造不足导致基本设施不齐全等问题的出现。

4.建立完善的安全管理组织机构。在组织内各个成员分配安全工作，同时在公园内进行安全检查工作，配备相应的人员进行巡逻，发现问题立刻上报。提前制定山火紧急预案并进行灭山火的演习。此外，提高游客的安全意识非常关键，因为安全问题关键在于预防，因此，应详细地告知游客安全注意事项、禁止携带的危险物品种类以及遇到危险时报警、自救的方法。

四、经验借鉴

自郊野公园出现以来，国内外了涌现了许多成功的案例，为郊野公园的建设及管理提供了可以借鉴的宝贵经验，下文将从法律机制、经营机制、环境保护机制及社会参与机制等四个方面进行总结。

1.在法律机制方面。美国的做法非常值得借鉴，从1872年的《黄石公园法》，到1978年的《国家公园及娱乐法》，再到1998年的《国家公园系列管理法》，美国对相关法律的制定尤为重视，不断对其进行更新和完善，并且在实践中严格执行。英国作为郊野公园的诞生地，对郊野公园的建设立法及相关标准的制定也堪称典范，最早期的规划依据有《国家公园与郊野公园白皮书》，评审标准有《郊野公园评审手册》，还有鼓励绿地建设的“绿旗奖”，使得英国的郊野公园得到了保护性的开发，很好地保留了英国典型的传统乡村特质。

2.在经营机制方面。美国通过《特许经营法》将公园管理权和经营权分离，在这样的委托经营制度下，政府在公园管理中的角色得以确认，公园中从事商业经营的主体只能是企业，政府对企业收取部分经营收入作为公园管理经费，一方面解决了公园的管理资金来源问题，另一方面也避免了企业因为追求利益而破坏公众利益问题的出现。新西兰同样采用了特许经营的方式进行郊野公园管理，不同之处在于特许经营制度由国家保护部授予，授予期限短、需公示且各商业项目分散授予，具有较大的环境保护力度。

3.在环境保护机制方面。新西兰向来以优良的生态环境著称于世，“绿色经济”是它的国家发展战略，而“绿色”理念也被很好地融入到郊野公园的管理过程中。新西兰1996年出台的《保护法》对起初的许多相关的小法进行了整合，明确了国家公园“保护”和“休闲”两大功能，其目的就是保护自然资源的可持续利用。在保护方式上，新西兰运用潜移默化的方式加强宣传教育，使得国民都有较高的环境保护意识。

4.在社会参与机制方面。在中国香港，社会群体是郊野公园管理的重要力量。由各类公园委员及社会热心人士组成的环保类社会团体多达十几家，其中影响力最大的是郊野公园之友会。他们经常举办各类研討会、组织环保活动，在为郊野公园的管理提出宝贵意见的同时，也为其节约了大量经费。新西兰在郊野公园的社会参与方面十分注重整体性与广泛性，参与管理的居民来自社会的各个阶层、行业。与此同时，当地土著毛利人认为郊野公园对本土文化的保护作用十分明显，因此参与郊野公园管理的热情很高。

五、结语

郊野公园对于丰富居民生活、改善生态环境有着十分重要的作用，然而，作为一种城市准公共物品，郊野公园的管理工作有着一定的特殊性。本文对目前郊野公园管理存在的问题进行了梳理，并从法律法规、资金来源、规划设计及安全管理等方面提出了郊野公园管理水平的提升路径，最后从法律机制、经营机制、环境保护机制及社会参与机制四个方面总结了国内外先进的郊野公园管理办法，以期为郊野公园的发展提供参考建议。

（作者单位：天域生态环境股份有限公司）