我国世界自然遗产旅游景区的管理问题与对策

王索因

世界自然遗产作为世界遗产的重要组成部分，其不仅有着很好的科研、生态价值，也是区域旅游经济发展的重要依托。当前，我国世界自然遗产均成为著名旅游景区，每年吸引国内外大量游客，但在景区的管理中却存在着不少的问题，包括多头管理问题突出、人为破坏现象严重、旅游负担日益加大和配套服务建设滞后，文章基于此，就如何化解此类问题提出了相应的对策。

世界遗产指被联合国教科文组织审核批准列入《世界遗产名录》的遗产，是全人类共有的财富。根据遗产的形态，世界遗产有自然遗产、文化遗产、文化景观遗产以及自然与文化双重遗产四种基本类型。自然遗产入选标准主要是看其是否具有自然生物学、地质学等层面的价值，自然遗产均为有着科学以及重要保护价值的地区。我国作为国土面积世界第三的大国，境内世界自然遗产数量位居全球首位，截止到2018年已有13处。自然遗产因其地形地貌、生物群落、自然景观的独特性，有着很高的旅游价值，我国世界自然遗产均为著名旅游景区，且不少属于国家旅游局认证的五A级景区，如武陵源景区、三清山景区、黄龙景区等。旅游经济的发展为国人更好地了解境内世界自然遗产提供了便利，但景区管理中的问题同样不容小觑，尤其是旅游负荷过重、人为损害等，不仅对自然遗产的永久保护带来了负面影响，也不利于自然遗产的可持续开发。

一、我国世界自然遗产旅游景区管理中的问题

（一）多头管理问题突出

我国世界自然遗产旅游景区采取的是属地管理原则，由遗产所在地的地方政府管理，遗产管理者的任命、财务管理权以及资源管辖权均由地方政府负责，比如四川九寨沟自然遗产设有九寨沟管理局，为四川省阿坝藏族羌族自治州州政府直属事业单位。但从更宏观的视角来看，我国世界自然遗产旅游景区存在着多头管理的现象，自然遗产旅游景区各类管理任务分别对应不同的职能管理部门，各部门均形成了一套由上而下的垂直管理系统，负责不同管理任务的业务指导。在中央层面，国务院虽然明确将自然遗产的管理职责划归给住建部，但多个中央部委均对自然遗产有一定的管理之权，比如财政部、教育部、国土资源部、环保部、林业局乃至文物局等，这虽然是处于对口管理的需要，但在实际的管理中，却容易导致出现效率低下乃至管理不到位的现象。多头管理致使不同职能部门之间的管理权限交叉融合，增加了政出多门、推诿扯皮的风险。

（二）人为破坏现象严重

世界自然遗产是大自然留给中华儿女的宝贵财富，不仅有着极高审美价值，也有深厚的科研、生态、社会和经济价值，需要被永久地保护。然而，在当前的世界自然遗产旅游景区的管理中，却存在着人为破坏的现象，这一行为给世界自然遗产的保护带来了巨大的危机。人为破坏主要表现在以下两点，首先，建设性破坏。世界自然遗产与旅游经济的融合为遗产经济价值的发挥提供了条件，但在实际的开发过程中，存在着管理不严格，资源破坏严重的现象，给遗产的保护带来了新的问题。最为典型的便是在自然遗产内部违规修建各种交通、住宿、商业设施。其次，修复性破坏。世界自然遗产旅游景区内的各项景点，尤其是人文景点，在长期的发展中出现了损毁、坍塌等现象，修复工作需要坚持“修旧如旧”的基本原则，但在实际的修复过程中出现了违规修复的现象，导致修复景点与原有环境不协调，比如，上饶市三清山旅游业发展集团擅自在三清宫建设控制地带内实施东西厢房复原重建工程。

（三）旅游负担日益加大

世界自然遗产旅游景区因其风光秀美、景色宜人，深受国内外游客的青睐。地方政府为了发展旅游经济，推动住宿、娱乐、餐饮和文化等行业的发展，积极利用世界自然文化遗产，打造区域旅游名片。但旅游经济在发展中却由于管理不到位，出现了负担过重的现象，给旅游景区的保护带来了巨大的压力。世界自然遗产旅游景区每日的游客承载量有一定的限制，超出此一限制便会给景区管理以及保护带来风险，从而对世界自然遗产的文化以及生态平衡造成破坏。然而，当前世界遗产旅游景区“超负荷”运营已成常态，特别是在小长假、黄金周期间，游客摩肩接踵的现象极为常见，以四川九寨沟景区为例，2017年7月以来，入沟人数连续5天超过12 000人，给景区生态人文环境带来巨大负担。旅游过度开发、游客数量激增都加剧了游客管理难度，游客不文明现象得不到有效的制止，破坏自然景观、人文景观的现象屡见不鲜，如古墙砖面被涂抹刻画等。

（四）配套服务建设滞后

世界自然遗产旅游景区是我国旅游行业的重点景区，每年均会吸引大量游客前来观光，因此，做好配套服务的建设就成为景区更好地服务游客的客观需要。但当前自然遗产旅游景区在管理中存在着过度开发与配套服务建设不足的双重问题。一方面，大量华而不实，对自然遗产保护有害的项目大量上马，另一方面，与游客切身利益相关的配套服务建设却长期停滞不前，严重影响了游客的观感与满意度，这对于景区的长远发展是非常不利的。以最为基础的卫生间为例，自然遗产旅游景区面积通常很大，卫生间数量稀少，且分布不均，难以满足游客的需要。而其他体现旅游景区人文关怀的配套服务要么处于空白状态，要么名不副实，比如母婴室、医疗救助站、矛盾仲裁处等，给游客的旅游出行带来了极大的不便。

二、我国世界自然遗产旅游景区管理对策

（一）理顺管理体制

现阶段我国自然遗产旅游景区在管理中存在多头管理的问题，给管理活动的深入开展增加了难度。相比之下，美国作为世界自然遗产数量排名第二的国家，在自然遗产的管理方面有很多可借鉴之处。美国世界自然遗产采用的是垂直管理与单一管理模式，列入世界自然遗产的国家公园实行垂直管理，由联邦政府负责，其他自然遗产由内政部下设的公园管理局负责，其他机构没有管理权限。我国需要依托国情，建设世界自然遗产统一管理机构，理顺管理体制。

（二）加强遗产保护

世界自然遗产旅游价值的开发，必须以遗产的保护、传承为前提，竭泽而渔式的发展显然不符合中国人民的利益。因此，国家要加强世界自然遗产的保护工作，全面防范遗产开发中出现的人为破坏现象。对此，一方面要加强法律法规建设，推进以世界遗产保护为主题的《世界遗产保护法》的立法工作，将世界自然遗产的保护作为法律建设的重要内容，另一方面，要构建遗产保护预警机制，将事后的惩处前置为事前的预防，降低人为破坏对自然遗产的影响。

（三）合理发展旅游

世界自然遗产不仅是遗产所在地的宝贵财富，更是中华民族乃至世界的宝贵财富，因而，在旅游开发中，必须注意合理开发、科学开发，避免出现杀鸡取卵式的开发。合理发展旅游经济，需要将景区做好游客的限流工作，根据景区生态保护的实际需要，对游客进行限流，确保游客不成为景区管理的负担。同时，景区要加强游客的管理，针对游客在观赏中出现的不文明行为乃至违法行为，要及时纠正，必要时报送公安机关，从而彻底改善景区的旅游生态。

（四）优化配套服务

近年来，随着社会经济的不断发展，旅游业出现了爆炸式的增长。但在游客数量增加以及旅游收入增长的同时，旅游业内部仍然存在着不少的问题，尤其是在游客服务中，更是如此。配套服务的欠缺对游客旅游体验以及满意度均有重要影响。因此，世界自然遗产旅游景区要秉持人文化的旅游发展理念，在不损害自然遗产的前提条件下，加强各项配套服务设施的建设，尤其是游客反映最为强烈的配套设施建設，比如卫生间、休息室等，以提高景区的服务能力与服务水平。

三、结语

世界自然遗产作为大自然留给人类社会的宝贵财富，人们在对其进行开发利用的过程中，要注意做好保护工作。特别是在当前旅游经济持续发展、自然遗产旅游景区人数不断增加的今天，更要加强景区的管理工作。针对当前自然遗产旅游景区在管理体制、遗产保护等环节存在的问题，相关管理者要采取好有效的应对措施。

（作者单位：西安财经学院行知学院）