我国排污申报登记制度的重构研究——基于美国NPDES许可申请程序

(浙江农林大学 文法学院 浙江 杭州 311300)

一、我国的排污申报登记制度

(一)改革背景

污染物排放申报制度是指直接或间接向环境排放污水，废气，固体废物和噪声的企业或个体工商户。根据环境保护法律，法规和规章的规定，适用于县级以上环境保护部门的登记注册与正常运行条件下排放污染物排放有关的类型，排放目的地，浓度，数量，排放方法以及生产和运营的法律体系。排污申报登记是许多国家环境保护法规中规定的污染物排放单位必须履行的法定职责，是环境管理的基础性工作，是排污收费工作的重要环节，做好环境保护工作的保障。排污申报制度的实施为进行环境管理其他方面提供依据，更有利于环境保护主管部门准确，及时地获取准确的污染物排放和污染防治信息。

但是，排污申报制度目前的法律适用是1992年原国家环保总局令第10号发布的《排放污染物申报登记管理规定》。为适应环境保护的历史变化，报告模式和指导模式的规律，许多方面都失败了。该制度已达到必须变革的地步，该规定已被环保部令第16号废止。目前，国内学者对污染物排放报告制度的立法研究还处于空白。

(二)存在的问题

1.申报的模式与基层环保部门基础工作不适应

国家环保总局致函江苏省环保局《关于排污申报登记是“实报”还是“预报”问题的请示》时说，“根据法律规定，所有产生和排放污染物的单位应当如实汇报。正常运行条件下的污水排放污染物排放申报中所谓的‘预报’和‘实报’没有法律依据。”基层环保部门的基础工作必须“预先报告和确认事后”，但可以考虑的是什么？在明年的正常运行条件下，随着企业的下水道状况动态地发生变化，企业都无法真正掌握它，更何况是环保部门。中国目前的法律规定“在明年年底前正常运行条件下的下一年度的污染物排放”制度已经不能适应新形势下环保工作的需要，在一定程度上阻碍了环保事业的发展。

2.信息化建设不适应当前形势

污染物申报和登记是涉及数据录入，数据分析，数据审查等的大量信息系统工作。这些繁琐的工作对工作人员的整体素质提出了更高的要求，并且需要现代计算机技术来支持。目前，基层环保局通常组成4到5名同志的工作小组。在一线中队的配合下，需要几个月的时间才能做出申报。员工素质参差不齐，再加上缺乏对专业系统的培训，申报和登记质量无法得到保证，更没有完整和标准化的操作系统。《关于排污费征收核定有关工作的通知》第3条规定：“环境监督机构应当根据污染物排放企业提交的《全国排放污染物申报登记报表》，在每年1月15日对排污费进行年度审查”。仅在1个月内，不可能完成近1,000份排污处理登记表格的审核工作。手动计算，汇总和导入计算机花费了大量时间和人力。但是，由于开发和使用的数据库检测工具的不完善性，检测到大量无效错误信息，大大降低了检测和整改的效率，延长了工作周期。

二、美国NPDES的许可申请程序

(一)申请表

当确定某企业需要个体许可证时，该企业应提交许可申请。申请表格及其他要求需具体指出排污设施的种类和排污类型。国家污染物排放削减体系(NPDES)许可证申请规则见联邦法规第40卷122章子章节B。

NPDES法规规定要求申请者的申请职责是任何人排放或者想要排放污染物的人必须申请许可证。在大多数情况下，申请人是该设施或者企业的所有人，但是法规第122.21(b)规定，当一个设施或活动由一个人拥有但由另一个人经营时，经营者有义务获得许可证。NPDES排放者根据不同的设施种类和情况申报不同类型和表格(如图1)。针对不同的设施和排放类型使用不同的申请表格和要求。第122部分第B部分规定了NPDES许可证申请要求，指定了由EPA开发的各种表格(如图2)。在表格的设计上，获得授权的州可以根据自己的实际情况在形式上自行设计，但是所用任何替代性的内容还是受到联邦的最低法定要求。各州并不局限于EPA申请表所收集的要求和数据，也可以用补充的表格的要求来收集额外的数据。

申请人必须先向州署长或EPA区域办公室提出申请。无论是新源还有现有污染源，都要求填写关于该设施以及排放的性质。种类、浓度等方面的大量信息。且表格必须满足EPA申请表格中所需要信息的最低法定要求。

表1 NPDES排放者申请表

表2 申请表格的信息

(二)申请日期

联邦法规第40卷122章21节c款规定了申请时间，任何人提出新的排放申请，应在排放日期前至少180天提交申请，除非得到处长的许可可以更迟。d款规定了重新申请的责任，目前有效许可证的任何POTW应在现有许可证的到期日期前至少180天提交新的申请，除非主管机关批准了延后的日期。(处长不得准许在现行许可证的到期日后提交申请)。可以看出，申请和重新申请的时间在180天内，国家或地方主管人员可能会允许个人申请者提交申请日期略迟于这个时间要求，但不得迟于现有许可证有效期到期之日。

(三)申请表的审查

NPDES许可证的内容是基于申请表中所包含的各部分信息。因此，申请信息必须完整、准确，这样许可证编写者才能够编写合适许可证(如图1)。

图1 申请审查的程序

1.申请的完整性

联邦法规第40卷122章21节e款规定了申请表格的完整性，要求申请表所有信息都填满，不得有空项，州的申请表说明中规定所有项目必须填写完成，对不适用的项目必须填写“不适用”(NA)以示表格中的所有项目均被申请人认真考虑过。当然也会在一定情况下出现空缺：因疏忽而遗漏的项目(申请表1中的地形图以及企业或市政设施的具体信息)；申请人难以确定正确答案时，为避免提供不正确的信息。主管人员会对较小和较为简单的项目通过电话的形式来予以确认和说明，以填补空缺，并在此过程中保有书面的记录。

如果申请表需要更改或更正的地方比较多，还需要申请人再提交一份新的申请表。对于过程中要求更多的补充信息，补充资料可在日后提交。当申请者所要求提交的信息都满足时，申请表上所提交的所有信息除了是完整的以外还必须是准确地，才标志着申请表完成了。

三、重构我国的排污申报登记制度

(一)排污申报登记制度应是独立的环境保护法律制度

《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》第27条规定，国家实行污染物排放申报登记制度。由于排放申报登记制度在整个环境保护法中起到的巨大作用，我认为，环保部门应尽快制定一整套与排污申报登记制度相关的法律法规。环境监督和污染物排放申报是密不可分的。该体系能够有效促进企业提高环保意识，为今后污染治理发挥更大作用。环保监管部门必须充分利用法律制度来规范企业污染物，更深入地宣传公司的环境意识。因此，我们应该认识到建立独立的排污申报登记制度的重要性。

(二)设定统一的排污申报登记主体

1.一般排污者

污染物总量一般指建筑施工单位，污水处理单位，固体废物专业处置单位以外的其他污染物排放单位。这应包括直接或间接要排放污水，废气，噪音，固体废物等污染物的工业和矿山，企业，机构，军事单位，个体工商户的所有生产，经营，管理(或科学研究)，振动，电磁辐射和放射性废物事件中的所有污染者。我认为这可以理解为一个污水排放者，他在特定区域拥有各种设施，并且能够满足大多数设施的需求。

2.个人排污

一般认为，个体工商户是需要登记污染物排放的最小单位。 那么对于个人在生产和生活中所使用的工具排出的污染物，他们不需要登记污染物？我认为这是必要的。因为根据排放申报登记制度的目的，所有排放污染环境的单位都要执行这项工作。 这里的单位需要扩展。它必须包括已经排出污染物的公民个人。

(三)设定全面的排污申报登记的内容

申报和登记的内容因排放的污染物种类和排放的污染物而异。 但一般包括污染物排放单位的基本情况，生产所用的主要原料，排放污染物的排放方式，排放的位置，方向，方式，类型，数量和浓度，以及 噪音源的类型和数量，并有噪音强度，防污染设施等。

1.排污报告登记期限

污染物申报登记后，环保部门有必要及时进行审查并出具登记证书。根据《污染物排放报告登记管理条例》规定，污染物申报在每年的1月15日前完成，环境保护部门必须在2月10日前完成注册审计排放污染物的数据的工作。对于可以在不到一个月的时间内完成审计达成升级的企业，基层环保部门无法在这种审核下期待企业及时并如实上报。因此，随着我国污染物排放量逐年增加，基层环保人员的任务量也越发繁重，有必要弥补环保法律法规的漏洞。实施环境保护立法时，审计时限可以放宽至三个月左右。

2.细化排污申报登记表

参照美国NPDES申请表，中国环境保护行政主管部门可以对申报表进行分类。这样，基层环境保护管理部门就可以依据统一的申报表明确工作任务，并上传数据，顺利完成排污申报登记的前期工作准备。

排放申报登记表的详细分类中增加了针对不同类型的污染物排放申报的具体规则的科学合理划分，从中解放出大量环保部门的人力资源来核实和管理污染物排放申报，大大提高了排污申报的工作效率，方便排放申报工作的实施。

3.有效的排污申报核实

为了让现场检测在污染物排放申报审计中实现重要作用，就应该重视现场审核。毕竟污染物排放登记的是否审核与污染物排放申报数据的有效性和准确性密切相关。由于污染物排放单位的年度生产情况和污染物处理情况只有书面报告和其他书面材料是不能完全掌握，所以通过现场监测污染源，才能发现污染物排放在污染物排放单位的生产过程中的变化情况，并如实申报处理情况。现场监测的作用如果没有办法真正实现，那么申报的污染物排放信息也只能是肤浅的。为污染物申报收集的数据还应与其他数据库联系起来，以建立一个庞大而相关的数据系统。