四十年农村改革主要历程及启示

全面振兴乡村要把自下向上推动的改革和自上向下推动的改革有机地结合起来，依靠农村全面深化改革有效地解决“三农”问题，加快农业农村现代化。

40年来，农村改革始终以调整农村生产力与生产关系、农民与土地关系、农业与非农产业、城镇与乡村关系、国家与农民关系等为主轴，带来了“三农”的巨大变化。特别是十八大以来，农村全面深化改革带来的农村发展成就更加显著。不仅发展了农村生产力，创造了农业奇迹，为中国解决温饱问题作出了重大贡献，为打赢脱贫攻坚战奠定了坚实基础，而且农村劳动力转移、农村土地供给及农民资金积累等对工业化和城镇化的作用也十分巨大。

农村改革前基本背景

农村改革是以家庭联产承包责任制开启的，核心是将集体土地和农民集体劳动转变为农民家庭承包土地并由家庭经营，农民与土地之间的关系发生了深刻变化。改革前，我国实行高度集中的计划经济体制，国家推行重工业发展战略，在农村实行人民公社体制，土地集体所有，农民集体劳动。

在计划经济体制下，人民公社体制在绝大多数时候实行“三级所有、队为基础”。所谓“三级”，就是公社、大队和生产队，不同级别的集体，国家赋予了不同的资源配置和分配职能。公社按照上级下达的计划，决定大队和生产队的生产任务，即生产什么、生产多少、销售多少农产品，集体收益总体上怎么分配？都是由公社说了算的，大队和生产队是没有决策权的，更不用说农民家庭了。当然，后来在一些地方允许农民家庭拥有自留地，农民家庭才有对自留地的一定生产决策权。大队主要动员组织生产，落实公社下达的计划，管理生产队。生产队直接管理农民，特别是负责组织劳动力开展生产活动，监督劳动力生产过程。

在人民公社体制下，一是按计划配置农业资源，往往可能导致资源配置无效。最典型的是按照以粮为纲安排粮食生产的时候，不适合粮食生产的土地，如低洼地、滩涂，都安排了粮食生产，结果可想而知。二是对农业劳动过程的监督基本上是无效的，出工不出力，干多干少一个样，最终结局是农民在集体劳动过程中设法偷懒成为常态。三是以粮为纲，农民生产的粮食实行统购统销，农民生产其他农副产品要么被禁止，要么被限制，所有农产品都通过计划调拨。

农村改革主要历程

农村改革，以农村集体土地大包干为起点，进一步又经历了由包干到组再到包干到农户的不同阶段和不同具体形式，最终在全国推行的是家庭联产承包责任制。与过去大集体相比，农村大包干除生产资料占用和使用存在差异外，一个显著特点是在分配上实行“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，通过调整生产关系来促进生产力发展。

家庭联产承包责任制的作用机制大致这样：农业劳动过程免去外部监督，实行自我监督，农民劳动时间和质量与劳动成果分配高度关联。正是靠这一机制，才有效地激发了农民发展生产的积极性。

改革初期，人们受“左”的思想影响较大，普遍关心大包干是否为社会主义所容？通过思想解放运动，以及大包干后粮食生产与粮食产量所显现出来的巨大成效，让质疑大包干的左倾思想逐渐失去了事实的支撑。人多地少是我国基本国情，长期面临吃饭难题。粮食短缺在新中国成立后长期困扰着我国经济社会发展。1983年，全国少数地方已经出现不同程度的卖粮难，这意味着大包干有效化解了我国粮食供给难题，不仅农民因为大包干而增产增收，而且城里人也因粮食丰收而受益。正是这一年，家庭联产承包责任制在全国普遍推行，成为我国首轮农村土地承包的标志年份。

1982年，全国粮食总产量比改革初期增产了5000多万吨，迈上一个新台阶，达到3.6亿吨；1984年，全国粮食总产量又进一步增产，达到4亿吨，短短两年又迈上一个新台阶；1985年，全国粮食虽然有所减产，但仍然是丰收年，总产量达到3.8亿吨，卖粮难成为全国比较普遍的现象。

1985年，家庭联产承包责任制普遍推行并在我国农业发展历史上创造奇迹，农产品普遍短缺的矛盾明显缓解。但是，农产品供给与需求的结构性矛盾越来越突出，农村改革重点转向以市场化为导向的农产品流通体制改革。粮食由统购转变为合同订购，并允许合同订购外的粮食到农贸市场销售，农民和收购商自由定价。粮食外其他农产品的市场自由交易逐步放开。

农产品流通体制以市场化为导向的改革，虽然在粮食领域有所反复，但在其他农产品流通领域基本上无法阻挡地不断推进。正是因为农产品流通体制改革的成效不断显现，才在我国经济体制改革取向的争议中将农村改革引向城市，将市场化导向的农产品流通体制改革引向其他更多商品。

到了20世纪90年代，社会主义市场经济体制改革不断推进。除粮食外其他农产品市场体系不断建立，农贸市场和农产品批发市场发挥越来越重要的作用。1992年，粮食消费市场放开，粮票退出历史舞台，凭票供应农产品的时代结束了。到了2004年，粮食收购市场也放开了。在粮食市场全面放开的同时，建立起最低收购价等支持保护制度和国家宏观调控粮食市场制度。

推动乡村振兴，既要发挥财政自上向下推动乡村发展的作用，也要发挥地方的能动性和创造性，实现乡村自我发展。图为四川省遂宁市船山区永河现代农业产业园区河沙镇凤凰咀村的丰生科技园。

在农产品市场化改革的同时，农业生产资料市场化改革带来了农业科技创新体系等重大变化。20世纪90年代初，国家逐步放开了农业生产资料由供销社单一渠道供应的管制，允许各类主体经营种子、化肥、农药等。在农业生产资料市场没有放开前，农业物化技术及其他技术推广主要由乡镇推广机构担当，属于行政主导。农业生产资料市场放开后，过去的行政主导型农业技术推广在很大程度上逐步被市场经营主体替代。

无论是家庭联产承包责任制，还是农产品流通和农业生产资料供应市场化改革，都属于微观领域的。在农村基层不断推进改革进程中，国家与农民关系及城镇与乡村关系方面的矛盾开始不断累积，到了本世纪初以农村税费改革为中心的城乡二元体制突破成为我国农村改革的重点之一。

在城乡二元体制下，我国农村基础设施建设和农村教育等社会基本服务被作为是农民的事，强调农民的事应由农民办，城市政府和县级以上政府一般不承担农村公共支出的责任。在这种体制下，国家允许乡镇政府为了筹集当地农村公共支出资金，对农民征收税费，即除国家规定农民必须缴纳农业税作为地方税源外，还允许乡镇政府向农民征收其他税费，向农民分派义务工和积累工。

随着农村改革不断推进，农村不断发展，到了20世纪90年代后期，农民缴纳的税费越来越多，农民的负担越来越重，成为经济社会不稳定的主要因素。当时，农民的顺口溜“头税（农业税）轻、二费（农业税附加和规定农民承担的集体义务）重、三费（农村干部搭车的收费）是个无底洞”，成为当时形容农民难以承受的税费负担。再加上一些地方乡镇政府和村干部收取农民税费方式粗暴，有的农民为了避免乡村干部粗暴收费带来的困扰，干脆到金融机构贷款缴纳税费。对此不仅农民怨声载道，而且社会反对的声音也很大。

进入新世纪，我国统筹城乡发展，确立工业反哺农业和城市带动乡村方针，从试点到在全国范围内不断深化农村税费改革，到2006年又彻底结束了农业税费的历史。不仅如此，农民种地还能够从政府领取各类补贴，新型农民合作医疗和养老保险制度也逐步建立起来。基本上由上级政府承担乡村公共支出，推进乡村基础设施建设和公共服务水平提高的城乡一体化税费体制逐步建立健全。党的十八大以来，城乡居民收入差距持续缩小，城乡居民基本医疗保障和养老保险实现并轨，道路等基础设施正在提档升级，农村教育等社会基本服务不断改善。

农村改革的主要经验

自党的十一届三中全会以来，我国农村改革走过了40年历程，经历了从经济体制机制改革到全面深化改革。从农村经济体制来看，20世纪80年代，主要推行家庭承包经营，推动农产品流通和农业生产资料供应市场化改革。90年代进行的农产品流通市场改革，进一步推动农村商品流通市场化改革，直接带来了乡镇企业的“异军突起”，同时农村富余劳动力大规模转移，冲破了城乡二元体制。

进入新世纪，国家管理农村经济体制大转变，城乡一体化新格局不断形成。到了新时代，农村走向全面深化改革，并着力构建城乡融合发展体制机制。不难看出，在这40年中，农民与土地的关系始终是改革主线，市场化是改革基本方向，破除城乡二元体制是国家管理农村体制改革中心任务。

40年的农村经济体制改革大致经历及其取得的基本经验告诉我们：要进一步深化农村产权改革，要深化农产品和农业农村要素及农村资源资产市场机制体制改革，要不断推进城乡融合发展体制机制改革，这样才能为乡村振兴，特别是乡村产业振兴，源源不断地带来活力、推力和创新力。农村经济体制改革不仅是解决“三农”问题的根本途径，而且是乡村振兴的重要推动力量。

从乡村振兴长远目标来看，我国农村改革要重点以农产品市场机制体制创新转向农村产权结构完善及激励机制创新，要重点推动农村资源要素优化配置和市场化改革，要重点以农业发展机制体制创新转向加快农业农村现代化及城乡融合发展机制体制创新。

农产品市场深化改革要以价格形成机制为核心，并配套市场体系建设体制改革。农产品价格形成机制改革，要兼顾农民和消费者利益，让农民有更多的价格形成话语权，促进优质优价机制建立，推动农产品产销对接机制完善。

农村产权改革要继续以农村土地为核心，并配套其他农村集体资源资产产权改革。农村承包地实行集体所有权、农户承包经营权“二权”分置，到农村土地所有权、承包权和经营权“三权”分置，种植大户、家庭农场、合作社和农业企业等新型经营主体通过土地流转获得经营权，更大胆投资农业，现代农业发展后劲更足。到2018年年底，几乎所有农民都能够拿到新的土地承包经营权证。十九大提出承包地二轮到期后再延30年，农民握有土地承包经营权证，权益更有保障，流转更加放心。十八届三中全会，农村产权改革从承包地推向征地、宅基地和经营性建设用地等多个领域，农民宅基地推行所有权、资格权和使用权三权分置，城乡资源均衡配置机制加快构建，这些制度安排必将有力地推动乡村产业振兴。

推动农村改革的重要启示

如何推动改革？基层创新、经验总结，发挥成功模式溢出效应。把某个或者某些地方的农村基层改革创造的成功经验，系统地进行总结，上升到中央文件，然后通过中央文件下发，动员和组织其他地方学习落实。新时代围绕推动乡村振兴，要继续发挥农村改革试验区作用，继续坚持重大改革先试点的做法，自下向上推动农村改革。在绝不能放弃并且要高度重视农民首创和地方首创改革路径的同时，还要加强顶层设计自上向下推动改革，更要将自下向上和自上向下推动改革有机地结合起来，为乡村振兴提供动力和源泉。

家庭联产承包责任制的普遍推行，其重大意义是多方面的。除了为中国农业创造奇迹贡献了第一推动力量外，还促进了社会主义初级阶段的农村产权结构的形成，为新时代农村产权改革完善奠定了最重要的基础。同时，家庭联产承包责任制实践中农民“草根”探索到中央和全社会的认可，还为农村改革提供了一条由基层到顶层的推动发展路径经验。

同样地，农村税费改革，直接减轻了农民负担，稳定了农村社会，终结了2600多年“皇粮国税”历史。农村税费改革，还创造了新世纪国家管理农村经济新体制。国家通过向农村提供公共品，加大农村基础设施建设，补齐农村社会保障等公共服务短板。向农民发放补贴等方式增加了农民转移性收入，不仅有效地缩小了城乡差距，而且还创造了由顶层向基层推动农村发展的新路径。

自上向下推进改革或者实践，一般要借助行政手段。顶层设计好，制订中央文件，或者最高行政管理部门下发文件，并配套财政资金，由中央到农村层层推动。这种推动方式，对于获得财政项目资金的农业现代化某个领域，可能是有效果的。如农田水利项目，一些地方高标准农田建设项目实施后水渠等可以建成，但是否能够发挥作用？能否带来经济效益？这些往往是很难说的。我们曾在云南山区调研了解到，在一些山区，建好的水渠农民不用，这是为什么？原来节水技术进步后输水节水管普及，农民可以承受使用成本，使用输水管不仅可以节水，而且可以有效地避免占用其他农户承包田所带来的困扰。

乡村产业兴旺，农村公共品和公共服务都需要政府加大投入，优先安排、优先保障。目前，我国财政投入农业农村发展的项目数量多、主管部门多，其中一些投入是上级主管部门设计的，与基层实际发展所需要的投入不完全吻合。解决财政投入分散和需求脱节，必须进一步做好涉农财政资金整合。

实施乡村振兴战略任重道远。推动乡村振兴，既要发挥财政自上向下推动乡村发展的作用，也要发挥地方的能动性和创造性，实现乡村自我发展。乡村基础设施提档升级，乡村基本公共服务走向与城镇均等化，各级财政投入不能缺位，必须依赖自上向下的力量来推动建设和发展。乡村振兴，是全面振兴，除了自上向下的财政投入推动外，还必须地方参与和配合，甚至地方更要发挥主导作用。

为了全面振兴乡村，如何更加有效地推动改革深化？总体上说，要把自下向上推动的改革和自上向下推动的改革有机地结合起来，依靠农村全面深化改革有效地解决“三农”问题，加快农业农村现代化。