举报人对行政机关举报处理行为的原告资格研究

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郑州大学

一、指导性案例的认定

举报人对行政机关的举报处理行为是否享有原告资格一直是个有争议的问题。最近几年职业打假人的出现更是使这个问题变得更受关注了。职业打假人又被称为职业举报人，他们的主要工作就是故意去买假买伪劣产品，之后就向有关机关举报。有些人认为他们就是社会的蛀虫，而执法者也因为他们大量的举报而被迫做了大量的工作，甚至不堪重负，导致其他的正常工作无法展开，对他们的印象并不好。而在另一部分人和职业举报人自己看来，自己的行为客观上打击了不良的商贩，维护了社会的公平正义。通常来说，这些职业举报人在故意购买伪劣产品后向有关部门举报，并要求执法人责令商家支付惩罚性的补偿。而如果职业举报人的要求得不到满足的话，他们很多都会提起行政复议或向法院提起诉讼。这个时候就要判断举报人是否对行政机关的举报处理行为是否具有原告资格。而最高人民法院发布的指导性案例77号[1]在一定程度上提供了答案。

本案的基本案情是原告在运营商营业厅办理手机号码时，运营商非法收去了原告一定数额的卡费。原告于是向市物价局举报，明确提出了要求被告处理违法行为及作出书面答复的请求。被告在之后作出了书面答复，但是答复仅仅载明被告调查时发现的一个文件的部分内容，却没有载明调查处理结果。原告于是向法院提起行政诉讼请求判决市物价局的回复并处查违法行为。

在第77号指导性案例的裁判要点中法院认为举报人的举报行为与行政机关的举报处理行为具有利害关系，具有提起诉讼的权利。看起来答案是肯定的。但是如果仔细分析该案就会发现法院之所以判决行政机关败诉是因为行政机关在举报答复函中没有载明对举报事项的处理结果，而法院最后的判决也是责令市物价局重作举报回复。指导性案例的关键是案是市物价局没有按照法律要求告知举报人处理结果而不是举报人不满举报处理结果。如果行政机关告知了举报人处理结果，而举报人对处理结果不满意，举报人是否有资格起诉则需要进一步的分析。

二、判断的标准是利害关系

2014年新修改的行政诉讼法从人大制定的法律层面正式而更具体地确定了判断原告资格的利害关系标准。确定原告资格的关键在于利害关系的认定，判断利害关系的存在从理论上来说可以分为三步：合法权益是否存在；合法权益是否受到影响；权益受到影响是否与被告的行为构成因果关系。下面简述这三个方面。

(一)合法权益是否存在

首先要确定的是起诉人是否具备某项合法权益。起诉人向法院起诉所要保护的权益是其本身已经拥有并且是合法的受到法律保护的权益，不能是不存在的或者违法的或者是他人的权益。合法权益可以是基于法律的明确的规定，可以基于法律的原则，可以基于对其他当事人或对大多数人的义务性的规定。合法权益一般以宪法规定的最基本、最重要的人权为基础，体现在各种具体的法律法规中的具体规定，甚至隐含在法律的精神中。而且这个合法权益必须是特地的一个人或更多人的利益，不能是不确定的大部分或者一部分的利益，是特定的人的利益，不能是公共的利益。

(二)合法权益是否受到影响

如果起诉人的合法权益得到实现，那起诉人不能也没必要去法院起诉。需要起诉到法院能请求保护的必须是已经受到影响或就要受到被起诉人影响的权益。对于一个行政行为来说，虽然其是在行政机关与行政相对人之间作出，但是其影响并不仅仅存在于这两者之中，很多行政行为会对第三人甚至相关的更多多人产生影响。一般来说行政相对人都是受到行政行为直接影响的，行政相对人的权益受到行政行为的影响是比较明显的、易于判断的。但是对于相对人以外的其他的受到影响的人的权益是否受到影响以及影响的程度往往难以判断。而且法律不可能管到事无巨细，对于受到何种程度的影响构成法律上合法权益的损害一般都有取舍，且各个国家都有所侧重，在中国的理论以及实践上也是没有具体明确的标准。但是对于受到明显影响的其他人的权益法律上也要予以保护是肯定的。

(三)权益受到影响是否与被告的行为构成因果关系

法律上的因果关系是“通过立法或司法活动确认的、作为承担法律责任之基础的、存在于加害行为与加害结果之间的联系”。[2]从更一般的意义上来说因果关系存在于事物的普遍的联系中，几乎所有的事物都能通过各种不同的媒介联系到一块儿。这样就产生一个问题：所谓的法律上的利害关系是否包括间接的因果上的联系。这是一个到现在也没有弄清楚的问题。通常能被法律认可的是直接的联系，而间接的利害关系要为法律所肯定的话一般要基于法律法规的直接规定或者有充分的理由进行说明，因为间接因果关系是可以无限延伸下去的，法律上既不能也没有必要全部归结到可以进行诉讼的“利害关系”中去。

在说明了判断标准之后，我们再回到指导性案例中分别分析举报人对举报答复行为和举报处理行为的原告资格。

三、举报答复行为

前述的指导案例中法院肯定了以自身的利益进行举报的举报人对行政机关的举报答复行为可以进行起诉，具有原告资格，同时也隐含了如果是公益性的举报则举报人不具有原告资格的意思。不过用上文提到的判断标准去分析，则也不尽然。

在这个案例的裁判理由中法院指出依照相关法律测规定，行政机关在处理完举报事项后，如果举报人要求行政机关回复的，行政机关应当在法律规定的期限内按照法律规定的形式进行回复。因此行政机关有把举报处理结果告知举报人的义务，举报人有权获得举报处理结果的回复。

我们可以看出举报人获得答复是一项法律规定的权利，性质上属于程序权利。如果行政机关不答复或者没有按照法律的规定的要求去答复，就侵害了举报人的这项程序权利，这个权利是法律明确赋予的。那么这时举报人的程序性权利受损就与行政就机关的不按照法律要求进行答复的行政行为产生了法律上的利害关系，那么举报人就具备了提起诉讼的原告资格。

行政机关的举报答复义务一般基于法律法规的明确规定，当行政机关不履行或迟延履行时就侵犯了举报人的程序性权利，举报人可基于此向法院起诉，这一点与指导性案例中法院的观点有所不同。法院认为举报人基于自身的实体权益进行举报时才具有举报答复之诉的原告资格，本文的观点是举报人的原告资格来自于法律法规赋予的程序性权利，无论是自益性的举报还是公益性的举报，当法律法规对行政机关的举报答复义务有明确规定，行政机关不履行或迟延履行时，举报人即有原告资格，可向法院起诉。

四、举报处理行为

就指导性案件事实来说举报人作为原告提起诉讼时针对的是举报答复行为，如果举报人就举报处理行为不满想要提起行政诉讼，则很难类推出举报人具有原告资格的结论。从理论上进行分析，应当将就自身权益进行举报的举报人与公益性的举报人作出区分，在原告资格的问题上，他们是不同的。

(一)公益性举报的情形

公益性举报是指举报人对与自身的权益没有直接关系的行政机关的行为进行的举报，举报人举报的目的是维护公共利益。在这样的情形中，如果举报人对有关机关的举报处理行为不服而提起行政诉讼，则法院一般会认为举报人没有权益与行政机关的举报处理行为具有直接联系，只有牵强的间接联系，构不成法律上的利害关系，这一点大家几乎没有争议，争议较大的是举报人就自身利益进行举报的情形。

(二)举报人就自身利益举报的情形

一部分学者认为几乎没有法律规定举报人有要求行政机关对其举报的违法行为进行处罚的权利，否则还要行政机关干什么。而且事实上举报人在行政处罚法律关系中也不是当事人，法律上也只是要求行政机关听取相对人的意见，而并没有规定要听取受害人的意见。那举报人既然在行政处罚程序中不是当事人，那么在诉讼中是不应当具有原告资格的。举报人要维护自身的权益应当通过民事诉讼解决。有台湾学者就认为权利的救济不能超过实体法的规定，举报人进行举报投诉的功能仅仅是使行政机关行动起来。这是一种很有力的观点。从根本上来说上来，这样的观点是要求举报人的权益与行政机关的举报处理行为有明确的写入法条的所谓的“法律上的利害关系”，举报人只有在法律上明确规定的权利受到影响后才具有提起诉讼的原告资格。

在另外的很多学者看来，这样的判断标准是不符合最大程度上保护被侵害人权益的法律精神的。他们认为行政诉讼法在2014年进行了修改以后原告资格的判断标准就得到了拓展。社会上的新事实、新案列随着经济的快速发展需要法律上弹性的适用，因为很多重大的被权利被侵害的情况是没有法条的直接规定的，这就要求法律界从业人员从法律精神、法律原则、法律解释上入手使得跟不上社会快速发展的法律能够适应复杂的现实社会。如果权利被侵害人的权利被侵害的事实与行政机关的行政行为有着比较明显的利害关系，就应该肯定被侵害人的原告资格。

以此观点来看自益性举报人的原告资格的话，举报人因为自身的合法权益受到了他人的损害从而要求行政机关进行查处，虽然行政机关对举报事项的处理不直接涉及举报人，而是直接指向被举报人，看起来与举报人的合法权益没有直接关系，但事实上被举报行为的最终处理结果却实际上影响着举报人合法权益的实现。举报人进行举报在事实上向行政机关提出了权利保护的合法申请，并且与行政机关的处理结果有着密切的利害关系。行政机关处理举报事项后，如果举报人对最后的处理结果不服，自然可以提起行政诉讼，其原告资格应当得到肯定。从社会实际发展的角度来说，这样的判断标准应当说是符合未来法律的发展方向的。

参考文献：

[1]指导案例77号:罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案[EB/OL].最高人民法院网,http://www.court.gov.cn/shenpan-xiangqing-34342.html,2017-1-3.

[2]方世荣.论具体行政行为[M].武汉:武汉大学出版社,1996:31.