高职院校混合所有制办学研究综述

2018-11-13谢红辉程达军

职业教育研究 2018年8期

谢红辉程达军

摘要：高职院校混合所有制办学是经济领域混合所有制改革在高职教育领域的重要探索。混合所有制高职教育的实践在我国尚处于初步发展阶段，在实践操作中存在诸多的问题和困难，虽然有宏观政策的指引，但在落地的微观政策层面还有诸多需要完善的方面。国内学者就高职院校混合所有制办学的内涵、意义、实现路径、办学模式等都进行了广泛的研究，但存在着源头理论供给不足、实践进展缓慢导致的理论研究素材不够和理论观点一边倒的问题。后续的研究在混合所有制的产权问题、法律法规落地、治理结构、内部管理等方面还需要进一步的深入探讨。

关键词：高职院校；混合所有制；高职教育；研究

中图分类号：G718 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2018）08-0017-06

借鉴经济体制改革经验，发展混合所有制高职教育，对深化高职教育办学体制改革、激发办学活力具有积极意义。为加快发展现代职业教育，国家出台了多项政策。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称《决定》）要求深化产教融合、校企合作，鼓励、支持和引导社会力量参与办学，探索发展股份制、混合所有制职业院校；《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《国家高等职业教育发展规划（2011—2015年）》等政策性文件指出，产教融合的职业教育发展需要社会各方面的大力支持；教育部印发的《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》对集团化办学的参与主体、组织形式、治理结构、运行机制等提出了要求；教育部、国家发改委等六部门联合印发的《现代职业教育体系规划》提出创新民办职业院校办学模式，探索发展股份制、混合所有制职业院校，鼓励民间资本与公办优质教育资源嫁接合作等。

随着国家政策的出台，对混合所有制高职教育的研究成为众多学者关注的热点。乐传永、王清强利用统计分析法，对2015年我国职业技术教育理论研究概况进行了分析，对混合所有制高职教育诸问题进行探讨和整理[1]；陈艳艳、阙明坤详细地对截止2016年初的研究做了概括综述，对混合所有制教育的概念、內涵与性质进行了梳理与厘清，归纳总结了混合所有制教育办学的意义，提出了探索混合所有制职业院校的几种有效模式，介绍了学者们提出的制度保障体系[2]。

混合所有制职业院校的建设正处在摸索阶段，办学形式和产权构成十分复杂，各地区之间差异很大，在混合所有制职业院校改革的策略和方法方面欠缺理论与实践基础，很多重大问题有待破解。学者们对于混合所有制高职教育的推广所持的意见比较慎重。大部分学者提出发展混合所有制高职教育需要甚至只能依赖国家政策的顶层设计、法律法规的修订、完善。一些学者持有不同的观点，认为从近两年的实践情况看，尽管不同程度地存在一些问题，混合所有制高职院校建设的探索、试点工作不断展开[3]，有的学者认为甚至有所突破[4]。自《决定》颁布以来，据不完全统计，全国近20个省份在政府文件中明确提出要积极探索混合所有制职业院校，教育部《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》任务（项目）承接一览表显示，有22个省（区、市）提出关于“混合所有制”的项目[5]。

一、高职院校混合所有制办学研究现状

纵观高职院校混合所有制办学，有理论研究，有实践探索，有经验总结，研究者从不同角度出发，提出了各种观点，为深化高职院校混合所有制办学体制改革提供了重要的理论依据。具体来讲，学者们主要从以下几个方面对高职院校混合所有制办学进行了研究。

（一）高职院校混合所有制办学的定义、内涵

高职院校混合所有制办学或称混合所有制高职教育，其认知和前提问题需要首先解决。早在职业教育混合所有制办学概念提出之前，相关探索和实践就已经展开，形式多样，各具特色。尽管如此，目前有关混合所有制高职教育的定义、内涵的诠释、范畴涉及仍是各有不同。国内学者中最早提出混合所有制教育模式的是刘文江、赵学昌[6]，他们认为需要从法律政策层面认可和规定职业院校的混合所有制办学模式，进行制度创新；职业院校混合所有制的概念最早是2014年提出的。刘家枢提出了混合所有制高职教育的内涵、路径和模式[7]；王安兴等阐释了混合所有制职业院校的含义、基本特征[8]。董圣足认为，目前高职院校中开展的产学研合作、职业教育集团等，如果没有实质性的产权合作或资金投入，不应属于混合所有制教育的探讨范畴[9]。对此，许多高职教育专家认为：只要存在一定的人力、物力、技术等资源共享，也应该作为混合所有制教育来研讨；有的学者则明确提出，混合所有制教育概念的判定标准是，是否有国有资本的参与、其主体是否是独立法人[10]；胡卫批评不少地方甚至将民办公助、独立学院办学形式、委托管理、PPP（公私伙伴关系）合作都等同于混合所有制[11]；目前，学者们基本取得共识，认为所谓高职院校的混合所有制办学可以理解为两个以上不同性质的所有制主体通过以资本、场地、设备、人员等有形或无形资产“入股”的方式共同举办的职业院校，即国有资本与集体资本、私有资本、外资等不同资本中的一种或几种混合，共同举办职业院校，实现产权主体多元化。

发展混合所有制经济是十八届三中全会以来的一项重要改革议题。目前，混合所有制高职教育有了长足的发展，但也存在诸多问题，本身具有学术论争[12]。鉴于目前对于混合所有制经济还没有一个统一的认知，因此对混合所有制高职教育的概念也是莫衷一是。如何发展混合所有制高职教育的讨论不可避免地呈现众说纷纭、百家争鸣的态势。

（二）高职院校混合所有制办学的作用、意义

陈艳艳等就高职院校混合所有制办学总结了四个方面的意义[13]。但是，目前高职院校校企合作差强人意，深度融合仍然难以推进，对于这一问题的认识不足导致发展缓慢。因此，有必要进一步理清为什么要发展混合所有制教育。

刘家枢比较全面地预测了混合所有制对高职院校和企业发展的重要作用[14]，认为混合所有制教育改革也是职业教育界自身求变，为应对教育国际化浪潮的必要策略[15]。

有的学者总结了混合所有制经济的优势，认为混合所有制经济具有财产来源社会化、产权结构层次化、投资主体多样化、出资者责权有限化、企业管理科学化等基本特征，是一种兼容、优势互补、富有效率的企业组织形式，因此认为混合所有制高职教育似乎可以期待这些优势的发挥[16]。

实际看来，大部分学者都意见一致：混合所有制办学的提出一定程度上解决了高职教育内在动力问题，可以根本解决高职院校引以为特色的校企合作、产教深度融合等实施环节中出现的瓶颈问题。有学者做了计算，结论是教育服务市场达到将近3 000亿元[17]，教育作为盈利产业开发的可能性很大，能够形成新增长点。

（三）高职院校混合所有制办学的路径、模式、实现形式以及问题对策

关于混合所有制高职教育办学的路径、渠道或实现形式，陈艳艳根据学者们的研究归纳总结了六种有效模式；王寿斌就混合所有制教育结合方式、混合可能的类型做了初步归纳和总结[18]；童卫军等对混合所有制高职教育办学的八种实现形式进行了详细探讨[19]。有学者针对发展混合所有制高职教育中需要解决的问题提出对策，即首先要解决八个方面的问题：运作机制、合作伙伴选择、出资方式选择、商业模式设计、股权结构设计、法人治理结构设计、法律构架、投资退出机制[20]。

大部分学者认为，当前校企合作存在的主要问题是企业参与合作的利益得不到保障，因此应通过混合所有制办学制度创新，调动企业参与职业教育办学的积极性。解决这一问题，一方面需要加强顶层设计，尽快出台国家关于混合所有制职业院校试点的指导意见；同时进一步推动相关教育法律修改，解决混合所有制试点的合法性问题，保障各方主体的合法权益，在立法上建立明晰的学校产权制度。

胡卫指出，目前混合所有制职业院校办学，一是探索思路不甚清晰；二是部分院校仅仅看到政策红利，为利而“混”，忽视办学主体的实质性重组，缺乏在法人治理结构优化方面的系统考虑；三是有的试点过于冒进[21]。

（四）高职院校混合所有制办学的主体

关于混合所有制职业院校的治理结构，目前比较清晰的观点认为，需将党委领導下的校长负责制与董事会制有机结合，实行“党委领导，校长负责，董事会监督”的治理模式[22]。希望通过混合所有制办学制度创新，调动企业参与职业教育的积极性，以现代大学制度的形式明确企业在办学中的职责与权益，真正发挥企业的办学主体作用。然而，企业是否具有与高职院校深度融合意愿的前提是能够营利，因此提高企业投资兴趣，如何实现双赢这个基本的理论问题，是发展混合所有制教育首先要解决的问题。

1.企业为办学主体

首先，探讨一下我国企业为主导办学的可能，企业是否有意愿和动力参与混合所有制高职教育。有学者研究国外高职教育的办学经验得出一结论：企业作为办学主体已被证明是职业教育走向成功的基本因素，也是发达国家发展职业教育的成功经验[23]。改革开放前，我国职业教育主要是国有企业、行业办学。当前，这种模式已经被边缘化。目前，我国80%的政府开办的高职院校基本归属教育部门管理。一方面，我国私营企业和外商投资企业占企业总数的84%左右，其余大多数是股份制企业，并不完全是国有或集体所有制企业。要想实现混合所有制高职教育办学改革，就必须激发这些企业的办学动力。动力问题不解决，无法进行产权结构的安排，企业不可能参与。所以，尽管高职教育市场利润回报大，在没有清晰的政策、法规制度保障的前提下，企业不会“轻举妄动”。

有学者认为，办学主体差异影响校企合作水平，发达国家，尤其是日本和德国的成功经验是具有垄断性企业举办的高职院校合作水平更高[24]。因此，高职教育界普遍最为期待的是选择行业影响大、产权明晰、管理先进、规模适度、有强烈合作意愿、市场声誉好的企业进行混合所有制高职教育办学合作。尤其是国有大型企业具有极强的影响力、扩张力和示范带动作用，比其他经济成分组织更加强烈、稳定、持续。民营资本被认为是短视的、逐利的、不可靠的。高职教育界高举着教育的公益性大旗，对于民办企业办学实力和诚意有一定的怀疑甚至轻视。现实情况也是，由于人才市场愈加成熟，并且每年大量的大学生进入就业市场，对于一般人才的需求呈现饱和状态，企业只要支付少许培训费用就可以解决。因此，无论民企、国企，对于学生实习仍然不积极。有的学者计算得出，企业使用来自高职院校的实习生9个月才可能盈利，其中还有一个弊端是使学生沦为廉价劳动力[25]。

2.行业的引导、扶持

行业是否也有动力参与、乃至引领混合所有制高职教育办学呢？不少学者提出国外140多个国家资格框架和执业标准是以行业为主导制定的，寄希望于行业来制定标准、框架，用以指导高职教育。相反，一些学者认为，我国行业协会的发展与国外不同，由于本身不成熟，还没有形成一个规范的、整体的力量，其在混合所有制发展中的作用没有引起足够的重视，目前尚不具备发达国家的行业那样可以制定标准、颁发证书等权利和能力[26]。

我国行业组织曾经对教育做出了重要贡献，但是高职教育中，行业企业办学数量的确在大大减少。2009年，全国由行业企业举办的高职院校仅剩下155所，占高职院校总数的12.8%[27]。教育脱离了行业、企业，企业被边缘化。

虽然有高职院校与企业协同育人，但进一步的涉及产权方面的办学合作并没有展开。从目前职业教育整体面临的困境看来，企业、行业并不如高职院校所期望的那样，准备在混合所有制高职教育政策指导下轰轰烈烈地大干一番。

3.国家、地方政府层面环境的营造

企业、行业在混合所有制高职教育办学合作中参与的意愿、动力仍显不足。高职教育界一筹莫展，愈加倚重国家、地方政府层面发挥更加积极的引导作用，借鉴国外经验，对企业给予一定的甚至大力度的补贴，进行税收减免等，激发企业举办职业教育的积极性[28]。因此有学者建议学习日本：日本企业对教育培训市场资金投入多，企业出资成立专门的学校法人，企业注重社会效益、公益，愿意参与到学校管理、利益分配中[29]。有学者建议参考德国、瑞士等国家的做法：行业、企业大多参与职业教育，并且承担教育经费的比例较高[30-31]。总之，就是要做到政府政策清晰、法律规定明确、支持力度大。

然而，目前我国法律条文中并无混合所有制说法，要深化办学体制改革，必须首先对相关法律法规进行修订；有学者指出，高职院校混合所有制处于无明确的法律保护与规范阶段，在投资政策、权益保护、运行规范方面还没有专门的法律，政策、法律边界相当模糊[32]；教育界普遍认为，国家制度政策的缺失，制度层面的设计不够，政策提出后没有实际的指导意见、关联法规随后出台，难以起到激励、引导或规范作用，制度设计虽然短期内不能期待，国外经验不一定就能起到立竿见影的作用，但具有一定的参考意义。值得注意的是，国内有一些地方政府已经开始重视职业教育，如深圳市已经采取了诸如补贴等政策。

二、混合所有制高职教育研究存在的问题

2014年至今，混合所有制研究形成了比较丰富的研究成果，但也存在着不少问题。

（一）混合所有制的宏观理论研究不够，导致混合所有制高职教育的理论供给不足

混合所有制高职教育是借鉴经济领域的混合所有制改革。在国企改革领域，混合所有制的实践在轰轰烈烈地开展，但是混合所有制改革依然存在诸多问题，很多问题并没有探索出成熟的解决方法，也缺乏系统的理论支撑，混合所有制改革在经济领域的理论还不成熟。而在高职教育领域，由于缺乏源头的理论供给，导致存在很多争议。

（二）实践不够导致理论研究不深入

高职领域的混合所有制实践刚刚起步，只是在几所高职院校中有所推行，而占主体的公办高职院校虽然提出了混合所有制办学的计划与想法，但因为没有相关落地政策的支持而没有动力实施。从实施层次上来看，很多院校只是在二级学院的层次上开展了混合所有制的办学试点，并没有在全校范围内开展。实践的缺乏导致理论研究也基本停留在浅层次和空洞研究上，理论研究无法深入。

（三）在理论层面出现严重的一边倒现象

混合所有制改革是一项重要的国家战略，在宏观层面上其开拓意义不言自明。但这项改革是否能够真正落实以及最终的实施效果还需要实践的检验。在实践环节，肯定还会产生各种各样的问题，而目前国内的研究大多将混合所有制改革当成解决我国高职教育办学活力不足、校企合作乏力的终极方案。混合所有制改革及实施也要受很多条件的限制，而且对不同的院校、不同的区域、不同的学科，其效果也将不一样。简单地将混合所有制改革作为高职教育的终极解决方案是理论研究上的懒惰行为，最终也将不能有效地为实践服务。其次，在混合所有制改革的研究中过多强调混合所有制对学校的作用，而对于混合所有制对企业的作用的系统研究比较少，或者仅仅只是想当然。混合所有制改革中的企业动力问题不能得到深入研究，混合所有制永远只能停留在一厢情愿的怪圈之中。

三、混合所有制高职教育研究的前景展望

混合所有制高职教育改革是一项重要的战略决策，其理论研究和实践探索具有同样重要的意义。在理论研究方面，以下几个方面将是未来研究需要突破的关键点。

（一）混合所有制的产权问题

对于混合所有制来说，产权问题是核心问题，也是开展混合所有制改革的前提。混合所有制涉及国有产权和私有产权。在产权问题上，首要的问题是产权的估价问题，尤其是作为国有资产的院校设备、场地、师资、品牌等硬、软资产的估价问题，涉及产权估价的程序、原则、方法、主体等。其次，产权的退出机制问题。混合所有制的另外一方企业，可能会因为主观意愿或客观经营不善导致其无法参与混合所有制经营，或者在混合所有制经营中无法达到学校的期望，在此情况下，需要建立良好的产权退出机制，使得企业产权能够合理地退出，或者在可能的情况下实现产权转移，从而实现产权的自由流动。另外，混合所有制企业还需要有一个产权流转的平台，实现产权的自由交易。

（二）混合所有制的法律法规落地问题

混合所有制的宏观政策已经出台，但具体在操作层面，如混合所有制高职院校的性质问题、盈利问题等都需要出台相关的法律或修改现有的法律来解决。具体来说，涉及到教育法、公司法、证券法等相关法律。从理论上来说，需要从系统上理清这样几个问题：首先是需要进一步研究混合所有制改革的具体法律瓶颈，包括涉及哪些具体法律，在法理上与现有法律存在哪些冲突；其次，对现行法律中的哪些条款进行修改，修改的具体建议等。

（三）混合所有制高职院校的治理结构问题

混合所有制涉及多個投资主体，这些投资主体在先天上具有不一样的价值取向。作为企业，其主要的目的是盈利；而作为学校，人才培养才是第一位的目标。在这种情况下，如何在院校治理结构上进行合理的安排才能有效避免双方在原始价值取向上的分歧所导致的合作失败就显得尤为重要。在这个治理结构中，需要通过利益相关者理论来理清各利益相关方的具体诉求，通过建立合理的权利组织机构，科学的选举和投票制度、决策制度、仲裁制度等来保证双方的合理权利。

（四）混合所有制院校的内部管理问题

单纯的民营高校和公立学校都已经形成了各自比较成熟的管理制度，包括人事制度、财务制度等。在混合所有制框架下，高职院校的管理层如何组建是其内部治理的首要课题，同时，管理层与董事会的职责权利的合理划定也是需要进一步研究的问题。在混合所有制框架下，通过何种管理制度来吸引优秀人才；如何留住优秀的师资，使得教师能够有比较强的归属感和事业发展的前景；如何通过考核制度来不断引导教学与科研，使得混合所有制院校形成独特的教学与科研局面，真正实现科研为产业、企业服务，形成良好的产学研用深度融合；在学生培养方面，如何建立完善的学生培养体系，从硬件和软件上保障教学的高质量。这些都是需要进一步深入探讨的问题。

高职院校混合所有制办学的理论研究与实践是紧密联系的，单纯的理论研究和单纯的实践都无法完全解决混合所有制高职教育发展中的问题，理论问题的研究需要实践的检验，实践同时也会不断地给理论研究提供新的课题。宏观层次的混合所有制办学在国内外都有比较丰富的案例，但单体学院中的混合所有制教育在国内外可以借鉴的经验很少。在这种情况下，实践的积累就非常重要。所以，高职院校混合所有制办学的研究必须紧跟实践的发展变化，只有这样才能使研究具有生命力，并与实践形成良好的互动关系。

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