创新检察建议监督方式

赖永光

检察建议作为检察机关行使法律监督权的重要手段，有促进法律正确实施、预防违法犯罪、社会治理法治化等作用。然而实践中，由于存在对检察建议作用认识不足、制发不规范、整改落实缺乏有效监督等问题，制约了检察建议作用效果的充分发挥。在新时代，随着国家监察体制与司法体制改革，新形势下如何强化法律监督，形成监督者和被监督者合力，建立监督与被监督的良性关系，把没有硬性要求的检察建议做成刚性、做到刚性，实现双赢多赢共赢，福建省清流县检察院从制约检察建议工作开展的根源性问题出发，瞄向检察建议权责的结构创新，向分层化、系统化改革发力，有效回应多元化的现实法治需求，对检察建议工作进行试点探索，在增强监督效力、提升司法公信方面取得良好效果。

一、 规范流程细节，探索检察建议案件化办理

探索检察建议案件化办理机制，实现从线索受理、立项、调查核实、制发、跟踪回访、效果评估和结案归档的流程化办理的同时，针对引发问题较多的关键节点设置细节化的流程规范。

1.规范制发程序。主要包括：（1）规范立项程序。各部门拟提出检察建议的，由办案员额检察官提请，部门负责人审核，报研究室立项后，经业务部门分管副检察长批准启动检察建议流程。同时，检察建议书报分管副检察长或检察长审批前，承办部门应当就法律政策等问题征求本院研究室意见。（2）规范检制发标准。统一使用带有检徽、清流检察标识、统一编号的文书封皮，根据建议类型设计了12种文书模板，確保文书格式内容规范统一。（3）规范调查制度。对于重大事项提出检察建议的，组成由员额检察官、检察辅助人员和法警参加的调查小组，联合开展调查研究，共同制作检察建议书，提高检察建议的针对性。

2.规范送达程序。送达检察建议可以采取直接送达、宣告送达、邮寄送达等方式。宣告送达参照司法程序设计，检察人员、被建议单位代表均不得少于二人，应当在检察建议工作室或专门场所宣告送达。宣告送达检察建议的具体程序为：（1）检察人员宣读检察建议书；（2）被建议单位代表表明意见；（3）第三方人员发表意见或建议；（4）向被建议单位代表送达检察建议书。

3.规范备案程序。一方面，要严格执行备案制度。制发部门应当在向被建议单位送达检察建议书的同时将检察建议书报研究室备案。对宣告送达的检察建议、被建议单位书面回复，报上一级检察院、同级人大常委会备案。另一方面，要加大备案审查力度。上级检察院、发出检察建议检察机关的同级人大常委会，发现检察建议确有不当的，及时作出处理。

4.规范异议处理程序。检察建议送达后，被建议单位如果对检察建议有异议的，应当在收到检察建议之日起七日内提出书面异议。制发部门应当在收到书面异议之日起三日内对被建议单位异议进行核实，经核实认为异议不成立、需要继续落实的，应当及时将核实情况答复被建议单位，并将异议及处理情况报送同级人大常委会。必要时，可以组织由相关专家、群众参加的听证会，进行公开听证。检察长或者检委会对本院制发的检察建议，上级检察院对下级检察院提出的检察建议，认为确有不当的，应当予以撤销或者要求下级检察院予以撤销；撤销检察建议的，应当及时通知有关单位并作出书面说明。

二、跟踪协助、适当公开，督促检察建议有效落实

通过规范监督落实程序，争取支持，提升检察建议落实效果：

1.规范内部监督落实和效果评估程序。制发部门应当主动了解和掌握被建议单位落实情况，可以通过联席会议、不定期会商等方式，积极协助被建议单位落实整改，必要时可以派员到被建议单位督促其限期整改。对非涉密检察建议和被建议单位整改落实情况，经检察长批准，可以采用适当形式向社会公开，自觉接受社会监督；应当在收到检察建议回复之日起两个月内，通过实地回访、问卷调查等方式对检察建议效果作出评估。对于宣告送达的检察建议，应当填写评估表、制作评估报告，上报分管副检察长审阅，并向本院研究室备案。

2.争取支持、配合。坚持党委领导，接受人大监督，争取监察委、政府及相关部门支持。比如，建立健全检察建议和被建议单位的书面回复向同级人大常委会备案制度，检察机关及时向同级人大常委会报告检察建议工作的重大部署，定期分析检察建议工作并向同级人大常委会提交书面报告。对检察建议没有正当理由不予采纳，特别是对事关国计民生重点领域、群众反映强烈、党委政府高度关注的，应当及时提请同级人大常委会启动相应监督程序。各级人大及其常委会应当通过听取和审议检察建议专项工作报告、工作视察、专题调研等方式，督促、支持检察机关依法开展检察建议工作，督促有关单位依法行政、自觉接受检察监督。

三、“专责化+信息化”，试行检察建议统一管理

法律政策研究室负责检察建议书的审核把关和登记备案，监督检察建议的制发流程，建立专门工作台账，专人动态化管理。研发检察建议一体化管理平台，实现信息共享、流程监控和动态管理。研发检察监督线索管理平台。实现检察建议的流程管控、审核、合并办理、提醒、数字检索和存档。

四、量化考核，促进检察建议质效提升

借鉴业务工作量化考核的做法，建立数量与质量并重的考评机制。将检察建议工作的开展情况纳入对员额检察官考评体系，发挥对检察干警工作思路和工作方法的积极引导作用。把制发检察建议的数量、回复情况、格式规范化程度等均可以作为考核指标。同时将考评机制与备案审查制度挂钩，实现对办案质量和效果的实时考评。

五、完善检察建议工作的对策和措施

在进一步完善法律法规、强化检察建议制度保障的基础上，适应时代发展新形势，促进检察建议工作深入开展。

1.完善法律法规，强化检察建议制度保障。（1）修订人民检察院组织法和三大诉讼法，增加关于检察建议的条款，对检察建议的适用原则、范围效力、协作配合等作出规定，明确调查手段、措施、程序，特别是对无正当理由拒不采纳检察建议的，规定相应的责任条款，完善后续保障措施。（2）修订《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，针对不同类型检察建议的运行特点和特殊程序要求，分别制定相应的操作规程。

2.加大公示力度，扩大社会覆盖面。探索“互联网+检察检索”新模式，在检察机关官方网站检务公开栏目中设置专门的非涉密检察建议公示模块。检察建议发出后，根据监督工作需要，通过检务公开栏目公示，增加社会认知度。被建议单位规定期限内回复，制定整改落实措施的，检察机关应当通过官方网站公告，对该单位积极妥善解决问题的态度、做法给予正面评价；针对被建议单位规定期限内不予回复、未采取措施加以整改，且行为违法严重的、社会影响面广或影响公共利益的，检察机关应当形成正式的书面报告，报送被监督单位的上一级机关。仍未纠正的，予以公告，以表明严肃立场。同时，借助网民的力量，对检察建议的发出、落实和整改情况进行持续性监督。

3.升级统一业务系统，完善考评机制。对已经实现检察建议案件化办理的部门，进一步改进考评机制，以制作质量和实际功效为主要标准，加强质量抽查和评估工作。对于还未实现检察建议案件化办理的部门，建议升级统一业务系统，在相应业务部门下添加检察建议一项，推动实现检察建议的案件化办理。同时，建议将检察建议工作纳入考核范围，促进检察建议的广泛应用。

（作者单位： 福建省清流县人民检察院，福建 清流 365300）