当城市遇上机遇，如何“险”中求胜？

秦虹 苏鑫

推荐语：

这本书从规律、经验和制度三个维度，回溯了城市更新的历史，考察了大量鲜活的案例，落脚于制度保障，内容详实，视角独特。更为难得的是，全书把对商业模式的探索和社会问题的解决有机结合，充满了人文关怀，有着面向未来的胸襟和智慧。

——万科执行副总裁、首席财务官 孙嘉

如果你了解一切世界名城的城市化过程，你就会发现，几乎所有的城市都经历了“膨胀”“应急”“调整”“控制”四个发展阶段，而在其中的“调整发展方向”阶段，无一例外地都进行了大规模的“城市复兴”。在这方面，从欧洲到美洲，再到亚洲的发达地区，都给我们提供了大量的先行经验。在这些先行的经验中，一定包含着可供我们中国当下借鉴的模式。

——华高莱斯董事长兼总经理 李忠

一座城市和一个人的成长过程是相似的，从婴儿成长为青年、壮年，再逐渐衰老，慢慢都会出现一些疾病。对于城市而言，当现有城市机体出现了问题，原有城市功能已不能满足现在的城市人群的消费需求，这就需要进行更新改造。

城市更新贯穿于城市发展的各个阶段，融汇了社会、经济、自然环境和物质空间的全面复兴和可持续发展，能够使城市变得更有生机和竞争力，是城市发展的永续过程。中国的城市更新已经从传统的物质层面的城市更新发展到反映新时代要求、承载新内容、重视新传承、满足新需求、采用新方式的城市有机更新的新阶段。

如上海在经历大拆大建、盲目改建之后，开始编制风貌区保护规划，对城市更新的各个要素进行控制，城市更新步入正轨。2016年开始，上海城市更新开展了“四大行动计划”“城市微更新”等行动。

2015年广州市率先在全国成立城市更新局，针对“三旧”改造过程中出现的问题，探索“微改造”模式，强调多元主体参与，创新改造方式，有效提高改造综合效益。从大拆大建到微小处入手的改良，“微改造”正在改变着广州的城市面貌。

目前，中国其他地方也积极地进行了有益的探索，积累了诸多经验。中国的城市更新已然进入了有机更新的新阶段，城市更新将是中国城市发展的一个机遇。

但目前中国的城市有机更新还处于起步阶段，总结学习借鉴国外及我国部分城市的有益经验，中国城市的有机更新面临各项制度不完善、金融体系无法满足现有需求等问题的巨大挑战。为了补齐制度上的短板，中国的城市更新或应从以下几个主要方面进行研究：

一是完善法律法规体系。完善的法律法规体系是推进城市更新的重要保障，虽然我国部分地区或城市对城市更新立法进行了有益的探索，但仍缺乏国家层面的法律法规支持。随着城市有机更新的推进，急需城市有机更新的法律顶层设计。因此，要加强城市有机更新法律法规体系建设，努力建立包括法律、条例、规章、地方法规到实施细则的多层次法律制度体系，为城市有机更新提供法律保障。

二是给予规划政策支持。城市有机更新应首先制定城市更新专项规划，明确更新的重点区域、更新方向、目标、时序、更新策略等。同时，研究制定土地用途弹性调整制度，允许特定区域内的土地功能弹性变更。另外，借鉴国际经验，可划定城市有机更新功能区或城市有机更新单元，给予一定的政策支持，在实践中探索城市有机更新的有效路径。

三是建立财政资金引导机制。城市有机更新所需资金巨大，仅靠财政资金无法实现可持续发展。因此，重在发挥财政资金的杠杆作用，积极吸引社会资本参与城市有机更新事业。借鉴部分国内城市已有的经验，设立城市更新基金，发挥城市更新基金的引导推动作用。进一步探索应用公私合营模式，通过公私合作、利益共享、风险共担，降低政府负担，同时也减小了社会主体的风险，从而提高社会力量参与的主动性和积极性。

四是构建多主体共同参与机制。城市有机更新涉及主体较多，政府、投资人、民众是最重要、最直接的利益主体，应在符合总体规划的情况下，通过多方协商，平衡各相关利益主体之间的需求，以实现多方共赢。借鉴国外和国内城市经验，可给予容积率奖励、税收优惠、补助金等优惠政策，吸引社会力量参与城市更新事业。

五是完善城市有机更新管理。城市有机更新涉及多元的利益主体和复杂的利益关系，通过专职管理机构整合部门政策、协调部门利益，可提高办事效率和政策执行力。理顺有机更新项目从规划、建设到备案、管理的流程，合理简化审批流程，推进城市更新事业顺利开展。

中国的城市更新还存在着原有的金融支持体系已无法满足城市有机更新的融资需求的问题。这就需要进行相应的改革：

从金融支持的角度看，拆除重建型的城市更新项目，与房地产开发的流程类似，能够纳入现有的房地产开发融资体系，而对于不需要拆除重建，对原有物业重新进行功能定位、升级改造的有机更新型项目，则缺乏一套完整的融资支持体系。随着对城市有机更新重视程度越来越高，城市更新将更多地选择“有机”方式，根据存量物业获取、改造和运营的特点，需要相应的融资体系给予支持。

在缺乏持有型基金的情况下，销售特别是散售，有利于城市更新企业快速收回前期投资，实现盈利。但由于项目出售后分散在多个持有者手中，往往不利于后期的整体运营，在某种程度上对物业价值产生负面影响。目前，需要发展持有型基金和长期租赁的融资安排，解决运营型城市更新项目资产获取和改造的资金需求。

城市有机更新是对城市旧有资产进行更新改造，目标物业一般位于城市核心位置、资产价格普遍较高，更新项目对资金的需求量巨大。而中国城市更新长期以来更多地采取重资产运营模式，现有金融支持更多地适应重资产运营，随着城市有机更新越来越多地采取轻资产运营方式，需要加大相应的金融支持力度。

（本文选自秦虹、苏鑫所著的《城市更新》一书，内容略有删减。）

編辑：牛绮思