改革开放四十年中国农村基层协商民主回顾与展望

罗崇逵 中共忠县县委党校 重庆忠县 404300

习近平总书记在十九大报告中提到：“发挥社会主义协商民主重要作用。要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”农村基层协商民主作为基层协商的重要组成部分，对补充基层民主参与方式、完善协商民主制度、优化基层社会治理具有重要作用。回顾改革开放以来我国农村基层协商民主的实践经验，结合农村实际情况展望今后的发展方向，对推动我国农村基层协商民主建设，优化基层社会治理、完善社会主义协商民主制度都具有积极作用。

一、农村基层协商民主发展历程

自新中国成立以来，农村基层协商民主顺应经济社会发展，先后经历了酝酿、萌芽、摸索、发展四个历史阶段，特别是改革开放以来，处于酝酿中的农村基层协商民主开始萌芽，随着社会经济的深入变革以及国外协商民主概念的引入推广，中国的协商民主不断经历本土化实践，发展出了一系列切实有效的农村基层协商民主模式。通过顶层设计和基层实践，我国的农村基层协商民主制度不断完善，基层治理效果越发明显。

（一）萌芽阶段

党的十一届三中全会召开后，农村改革如火如荼，家庭联产承包责任制迅速成为了农村生产的重要形式。随着人民公社逐渐解体，农民生产生活自主权获得空前扩大，个体或集体诉求也不断提高，与此相应，人们对农村基层社会治理组织和制度需求也日益迫切。在这种情况下，为协调公共事务，解决邻里矛盾，农村基层开始寻求一些自发的基层社会治理途径，如制定村规民约、寻求村中有名望的中间人从中协调等方式相继出现。82年宪法明确了在农村按居民居住地区设立群众性自治组织，到1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的出台，从法律上确立了在农村基层建立直接的民主制度。至此，我国逐渐确立和完善了农村基层自治的法律和制度，协商民主有了适合发展的土壤，农村基层协商民主开始萌芽。

（二）摸索阶段

1998年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法》的出台标志着村民自治正式全面进入法制化和制度化阶段。同期，西方的协商民主概念也被引入中国，经过学术界的吸收、介绍和推广，中国的农村基层协商民主具备了理论依据和实践基础，其发展逐渐步入正轨。浙江温岭的“民主恳谈会”最早被作为中国特色协商民主的形式，经提炼总结，其经验被推广全国。其它诸如“村民民主评议会”、“民主议事会”等协商民主形式也相继出现。这一时期，在借鉴先进经验的基础上，结合自身实际，探索出一些协商民主制度流程，总结出一些协商经验，我国的农村基层协商民主摸索前进。

（三）发展阶段

中共中央于2006年印发的《关于加强人民政协工作的意见》，开始对我国的协商民主进行了明确定位，并通过顶层设计指导我国农村基层协商民主的发展。此后，历经十八大、十九大等重要会议，中央不断加强政策引领，高度重视基层协商民主建设。在此过程中，通过完善顶层设计，加强推广指导，我国的农村基层协商民主制度不断完善，进入快速发展时期。

二、农村基层协商民主发展经验

改革开放四十年来，随着经济社会水平的不断发展，我国各项事业都取得了长足进步。与此相应，农村基层协商民主历经萌芽、摸索及发展阶段，在充分吸收国外理论成果的基础上，通过本土化的创新实践，不断总结、不断推广、不断完善，取得了很多具有中国特色的有益经验。

（一）加强基层党组织建设

加强党的领导是确保中国特色社会主义各项事业不断发展的根本保障，是改革开放四十年来我国不断取得巨大成就的重要经验。“基础不牢，地动山摇”，基层党组织建设在基层社会治理中的重要性日益凸显，其发挥出强大的凝聚力、战斗力在确保基层工作顺利开展中发挥着不可替代的作用。在四十年的实践探索中，农村基层协商民主逐步构建起“村级党组织提议、村两委商议、村党员互议、村民或村民代表共议、落实和反馈协商成果”的主体格局.广东省社会主义学院学报,2017年第04期]，这种格局一方面保障了群众合理行使民主权利、激发了群众参与的积极性，另一方面也提升了基层党组织自身的凝聚力、战斗力，夯实了党在农村的群众基础。因此，不断有加强基层党组织建设，打造一支风清气正、坚强有力的基层领导班子，才能有效推进农村基层协商民主建设稳步前进。

（二）多形式实践农村基层协商民主

经济发展的不平衡使我国农村基层协商民主的出现有先后之别，文化传统、基层社会治理的地域性以及协商民主的具体对象也促使了各地农村基层协商民主差异性发展。例如民主恳谈会、民主评议会、民主议事会、民主听证会、民主理财会等多种形式的农村基层协商民主模式正是在不同时间、不同地区、不同对象的基础上发展完善。这种尊重地方差异、尊重协商对象实际情况的基层创新实践、上层提炼推广的农村基层协商民主发展模式顺应了地方差异化发展的基本规律，也有利于创新实践的培养和推广。在今后的发展中，也必然遵循这一模式，探索有效的协商途径，推广先进的协商经验，不断完善我国农村基层协商民主的实践形式。

（三）制度化保障农村基层协商民主

加强制度化建设，是确保农村基层协商民主有序开展的重要保障。在党的十八大和十八届三中、四中全会上，曾多次提出推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。通过制度化建设明确协商对象、协商内容及协商过程等要素，规范和确立协商实施过程，促进了我国农村基层协商民主的持续健康发展。例如，重庆开州区麻柳乡在总结工作经验的基础上，制定出了的“八部工作法”，通过八个民主程序，广泛听取村民意见，由全体村民或村民代表会议讨论决策，并由村民代表进行管理和监督，助推了当地农村基层协商民主的制度化、规范化、程序化开展。经过长期实践总结，加强制度化建设，是保障农村基层协商民主建设有制可依、有章可循、有规可守、有序可遵的关键所在。

三、农村基层协商民主发展展望

经过长期的探索实践，我国农村基层协商民主发展取得了长足进步，在解决农村具体问题上有一定的实际效果，对基层民主的发展也起到了推动作用。但由于城市化发展及基层制度和文化惯性等因素，对我国的农村基层协商民主发展带来诸如群众参与度不高、协商程序不规范、法制保障不健全等问题。只有通过经验总结及对存在问题梳理明晰，才能把握农村基层协商民主发展趋势，为农村基层协商民主提供方向。

（一）农村基层协商民主平台化

农村及基层协商民主水平依赖于平台的搭建。借助当前乡村振兴战略的实施，通过加大农村建设政策倾斜力度，在改善农村经济的同时，为农村基层协商民主搭建物质平台、提供内容翔实的政策依据，转变农民群众价值观念，提高政治参与意识，是筑牢农村及基层协商民主的基础性工作。

同时，随着城镇化带来的人口迁移，少数地方开始为农民搭建网络信息平台，通过网络空间凝聚群众，突破空间和时间的限制参与协商，各抒己见，推动了农村基层协商民主不断实践、不断发展。一方面，网络化信息平台可以弥补农村青壮年外出打工带来的人口流失，畅通协商渠道，鼓励外出人员积极参与家乡公共事务的协商治理。另一方面，网络化信息平台可以使外出人员更加关心家乡发展，积极交流先进经验，提高参与主动权，激发协商活力，将是今后农村基层协商民主探索发展的新方向。

（二）农村基层协商民主法治化

一方面，是加强农村基层协商民的制度化建设。对农村基层自治相关规定更加明确细化，如“两委”职责划分、村民议事会制度更加健全，对农村基层协商民主的启动、流程、结果与监督做出明确的制度规定，在依法治国的基本方略下为农村基层协商民主提供法律和制度保障。另一方面，是加强基层的民主监督是基层群众自治的保证，农村基层协商民主的顺利运行离不开监督制约。这种监督制约主要体现在协商各方主体行使权力是否合法，协商程序是否符合规范，协商内容和结果是否及时公开等，为协商公平公正顺利进行做法律和制度上的保障。作为村民，监督协商程序和结果落实，对维护基层自治组织权威性、保证协商结果公平公正起到不可替代的作用。

（三）农村基层协商民主程序化

民主决策是基层群众自治的关键，而完善的村级公共事务的民主决策程序是基层协商民主科学有效的根本保证。在制定民主决策程序的时候，做到理论结合实践，在不断实践中找到适合自身发展的方法。可以借鉴全国范围内好的做法，结合本地实际，从议题提交、讨论流程、成员配额、讨论记录、结果落实与评价反馈等各个环节作出具体规定，通过实践不断改进和完善，最终形成操作规范、运用简单、效果实在的民主决策程序。

综上所述，改革开放四十年来，农村基层协商民主经过酝酿、萌芽、摸索和发展已经在中国土壤上生根发芽，发展出独具社会主义特色的民主活动形式。各地协商民主模式的不断创新有效助推了农村基层开展自我管理、自我教育、自我服务，同时也是农村经济发展，基层群众政治意识提高、自身利益诉求渠道增加、积极参与公共事务管理的体现。随着乡村振兴战略不断推进，农民生活水平不断提高，农村基层协商民主也必然朝着规范有效的方向不断完善，与农村基层自治相辅相成，最终成为推进基层民主不断前进的重要形式。