完善行政强制措施检察监督的几点建议

严锋 江西省分宜县检察院 江西新余 336600

一、行政强制措施检察监督的正当性

一方面，从顶层设计上来说，《决定》表明了检察机关对涉及公民人身、财产权益采取行政强制措施开展法律监督的正当性。中共中央、国务院出台的《法治政府建设实施纲要（2015——2020年）》明确规定：检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为进行监督，行政机关应当积极配合。《意见》也对监督的范围和方式等内容进行了具体的规定。另一方面，从法律层面上看，我国《宪法》第一百三十四条明确规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。检察机关作为法律监督机关，从理论上来说，可以对法律在实施过程中出现的任何违法情形进行监督。甚至有学者认为，在我国，“法律监督权仅指人们检察院行使的，与检察权相一致的专门法律监督”、“法律监督权作为一种国家权力仅能由检察机关行使”。因此，除检察机关外，其他有点机关虽然具有部分法律监督职能，但不能成为法律监督的绝对主体。尽管多年以来，检察机关的部分法律监督权被搁置或虚化了，导致对行政强制措施的监督没有充分发挥其应有的效能，但并不能因此否认检察机关对行政强制措施监督和合法性与正当性。

二、行政强制措施检察监督的缺陷

(一)监督依据不足

《决定》对完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督作出了规定，但就如何进行检察监督并没有进行明确。在法律层面上，《人民检察院组织法》第五条对检察机关的具体职权进行了规定，但并未赋予检察机关监督行政强制措施的职权。也就是说，该法只是笼统地规定了人民检察院是国家的法律监督机关，但并没有对行政机关采取的针对行政相对人涉及人身权、财产权的行政强制措施是否有权进行监督，以及如何监督等事项作出明确具体的规定。这就使得检察机关在对行政强制措施的监督上处于很尴尬的位置。

（二）监督刚性不够

《决定》虽然赋予了检察机关对行政机关违法行使职权和不行使职权的行为进行监督纠正的权力，但这一政策性的规定是原则性的，比较笼统，缺乏可操作性的具体规则。更关键的是，没有对行政机关不服从监督的“后手”机制作出具体的规定，容易导致该决策流于形式、一纸空文。最高人民检察院在2009年公布的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第三条规定：人民检察院结合执法办案工作，可以向涉案单位、有个主管机关或者其他有关单位提出检察建议。实践中，行政机关“违法设立行政强制措施的种类和方式、违反法定程序采取行政强制措施、滥用行政强制措施、超范围采取行政强制措施，以及以行政强制措施代替行政处罚”等情形依旧屡见不鲜。

（三）监督呈滞后性

根据我国现行的行政强制法，行政机关采取行政强制措施之前，并不需要向检察机关进行告知或者备案。因此，检察机关对行政机关采取行政强制措施的时间、方式、程序等内容一无所知，检察机关对行政强制措施根本无法进行有效的监督。正是由于监督依据不足，刚性不够，现实中，如果出现行政强制措施违法，当事人通常会根据法律规定向行政机关提出行政复议或采取诉讼的途径去解决，而不会寄希望于通过检察监督的途径来解决。

三、强化行政强制措施检察监督的建议

《决定》指出，要完善检察监督制度，以检察建议、纠正违法通知书等形式监督行政执法机关完善内部管理制度和纠正行政违法行为。检察机关要以此为重要契机，建立健全检察监督机制，强化监督实效。

(一)补强监督依据

由于《检察院组织法》缺乏对行政强制措施检察监督的法律规定，这是检察机关在监督上的“硬伤”。因此，必须在修改后的《检察院组织法》中对行政强制措施的检察监督作出明确规定，尤其是对检察监督的程序、方式等基本内容作出详尽的规定。尽管自2015年7月1日以来，全国人大赋予了检察机关提起行政公益诉讼的试点工作，并且上升为法律，但适用范围毕竟有限，只是对损害社会公益类的才可以提起公益诉讼，并没有将行政强制措施检察监督提起诉讼上升到法律层面。因此，必须通过修改《检察院组织法》和《行政强制法》等相关法律，将检察监督的监督程序和刚性条款写入法律，才能真正形成监督实效。

（二）提高监督刚性

行政强制措施检察监督的刚性问题直接关系到该项机制的施行效果，只有解决好此问题，才会真正让《决定》对该项的规定决策落地生效。笔者认为，可以从以下两个方面进行完善：一方面，修改相关法律等规范性文件。修改《检察院组织法》、《行政强制法》等有关法律规定，赋予检察机关对行政强制措施的监督效力，如规定行政机关采取强制措施时必须将相关情况备案至检察机关，检察机关发出检察建议后，行政机关必须在一定的时间内进行回复等。作为配套，修改《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，对监督相关程序、方式、衔接等内容作出详细的规定。另一方面，将检察监督与人大执法监督、监察委监督等衔接起来，构成立体监督网络，确认行政强制措施违法且行政机关不予纠正的，将视情况追究相关人员乃至主要负责人的责任。

（三）改变监督方式

改变当前对行政机关执法检察监督的事后监督方式，变事后监督为事前监督、事中监督、事后监督的同步监督方式，变静态监督为动态监督。通过修改《检察院组织法》、《行政强制法》等有关法律规定，将监督位置向前延伸。在具体操作层面，如规定行政机关在对行政相对人立案之后，就应该向检察机关通报，每一个执法节点都应该纳入检察机关的监督视线，检察机关可以进行实时监控。目前，各地行政机关根据国务院的统一部署，正在开展“双随机”、“一公开”工作，检察机关应该以此为契机，加强与行政机关沟通协作，及时接入行政执法网络平台，为今后的执法监督在同步跟进上打下坚实的基础和创造良好的环境。