核安全法出台的重要意义

袁昀 杜照熙

（1.中核工程咨询有限公司，北京 100033；2.中国国家图书馆立法决策服务部，北京 100081）

核能是世界公认的清洁低碳能源，我国现阶段是世界核能、核技术利用大国，现有核电机组56台（运行36台，在建20台），在建机组数量居世界第一，机组总数居世界第三，核安全任务非常繁重。据世界核运行者协会（WANO）统计，我国核电机组的运行指标大多数高于世界平均水平，部分指标处于国际先进水平，在建核电机组质量受控。国家核安全局副局长、核设施安全监管司司长郭承站介绍，我国核事业始终保持良好安全业绩，核电厂没有发生过2级及以上核事件或核事故，这个成绩在所有核电国家中处于较好水平。

全球范围看，核安全问题一直都是关注的重点，特别是在日本福岛核事故以后，国际社会和主要核电国家对于核损害和核损害赔偿的内涵和外延有了更全面的理解。核损害是一种特殊侵权行为，由于核损害不同于其他侵权行为的特征，核损害赔偿制度具有其特殊性，通过对国际公约和各国相关立法情况的梳理，对我国建立合理完善的核损害赔偿制度有着重要意义。

1 核损害与核损害赔偿责任

一般来说，核损害是指由核物质的放射性或毒性、爆炸性或其他有害特质带来的人身伤亡、财产损失、环境损害及各种损害导致的经济损失。这些损害囊括了一般民事损害的范围，但与一般民事损害相比，又具有以下特性：

一是涉及地域广、人员多，影响深远。一般民事损害通常范围有限，但是核损害的影响范围则可能很大，持续时间很长，其放射性污染对生物的作用具有累积性。以1986年的切尔诺贝利火电厂泄漏事故为例，16万平公里的土地遭到污染，60万人因直接参与爆炸后的清理工作而受到身体伤害，近万人死于此次事故造成的核污染，核事故对切尔诺贝利地区的220万人口形成威胁，此事故发生10年后，30万人因核辐射导致的疾病死亡，后患绵延至今。

二是赔偿金额巨大，过程复杂漫长。与一般民事损害相比，核损害带来的后果严重，体现为巨额的赔偿金和持续的索赔过程，中间需要大量人力、物力、财力的投入。以日本福岛核事故为例，2017年，日本民间智库“日本经济研究中心”发布的估算结果显示，东京电力公司福岛第一核电站事故的反应堆报废、去污及赔偿等处理费用的总额将达50万亿至70万亿日元（约合人民币3.1万亿至4.3万亿元。

核损害赔偿的范围，根据目前有限的实践经验，大致包括：（1）人身损害赔偿，包括医学检查、治疗费用和死亡赔偿等；（2）财产损失赔偿，包括直接损失和间接经济收入损失等；（3）环境损害赔偿，包括恢复受影响环境的费用支出和因环境变化导致经济利益损失；（4）其他由核损害造成的损失赔偿，如对被疏散人群提供补偿等。

核损害赔偿责任，是一种特殊侵权责任，是由核损害这种特殊侵权行为引起的民事责任。具有以下特征：（1）由法律直接规定，新出台的《核安全法》就是对核损害赔偿责任进行规定的特别法；（2）适用严格责任原则，即基于特别法规定，只要损害是由核物质造成就可要求责任人承担相应责任；（3）举证责任倒置，即由责任人就法定抗辩事由承担举证责任。

2 核安全法的重要意义

作为能源消费大国，我国对核能利用的需求巨大，核电工业发展非常迅速，是全球在建核电站最多的国家。而对于核能利用而言，安全则是最重要的问题。自从人类利用核能，每一次核事故的发生，都会让我们充分认识到核损害赔偿制度立法的重要性。而制定《核安全法》的目标就是绝对安全，要确保万无一失。这部法的亮点，就是严，包括严格的标准、严密的制度、严格的监管、严厉的处罚。

2.1 促进核能利用法治化，为充分利用核能、促进核能事业发展提供法律保障

我国正在积极对核能进行利用，尤其是展开了大规模的核电开发。作为现代法治社会，与之相配套的应该是完善的核安全法律体系。总结国际经验，核损害赔偿往往意味着巨大且漫长的人员、资金投入，如果没有专门、明确的法律对核损害赔偿责任进行规定，任何企业都无法单独承担起全部责任，则难以在核能利用领域吸引资金投入、稳定企业经营。

通过核损害赔偿制度的立法，可以明确发展核能过程中的权利、义务，规范企业、政府和社会的责任承担，保障公众获得损害赔偿的权利，有利于社会稳定，有利于核能事业的发展，这也是法治社会的必然要求。

2.2 与国际接轨，加强国际核能交流与合作，推动核电“走出去”战略

2014年3月24日，中国国家主席习近平在世界“第三届核安全峰会”上发表讲话，在全球范围内首次提出“核安全观”的概念。主要内容有“发展和安全并重、权利和义务并重、自主和协作并重、治标和治本并重”。这是中国积极参与国际核能交流与合作的举动，是积极推进核能领域国际合作，促进国际和平与安全的积极举措，也体现了中国迫切希望在世界核能领域发挥大国作用的需求。加入核损害赔偿国际公约是各国开展核能领域合作与交流的制度基础，目前未加入国际公约的有核国家有中国、韩国、加拿大、南非。

对核损害赔偿进行明确法律规定是各国发展核能的一致做法。我国是世界上唯一没有核损害赔偿法的核能大国，也是极少数没有核损害赔偿法的有核国家。除中国外，其他几个没有核损害赔偿法的有核国家分别是朝鲜、印度、巴基斯坦。甚至一些无核电国家也有核损害赔偿方面的立法，如奥地利、阿联酋、丹麦、越南等。面对这一现实，我国需要制定相应的法律，与国际接轨，摆脱孤立的境地。

我国核电的“走出去”战略，也需要专门制定核损害赔偿法。在这一领域，如果没有专门的法律，严重损害了我国的核能大国形象，影响了我国核能工业与其他国家的合作。要想让中国的核电“走出去”，那就必须通过完善的法律基础，规范核损害赔偿制度，提升我国核能工业的综合实力。

2.3 规范核损害赔偿应急机制，提高抗灾应急能力

在核能的利用过程中，没有人可以否认核事故发生的潜在威胁。因此，建立核损害赔偿应急机制有紧迫的现实必要性。在核事故发生后，完善的立法可以让政府及时、高效、科学地展开灾后救援工作，并对受灾民众提供核损害赔偿的支持，实现政府执政的有法可依。还可以通过对社会力量的引入，极大地利用公共资源。

从既往经验看，在对核损害赔偿制度的没有明确认识的情况下，核事故发生后，政府和社会缺乏可遵循的应急机制，导致损害赔偿拖延，会给受影响的民众和地区带来不必要的伤害和痛苦。

如，1999年，日本茨城县东海村的核燃料转换厂（JCO）发生临界事故。由于没有可遵循的法律制度，当地政府和和安全管理机构没有及时提供支持，只好由东海村村长承担应急指挥责任。JCO和承担JCO核第三者责任险的日本核共体都没有相关经验，没有能力和人员进行后续工作。基于上述问题，事故后很长一段时间，核损害赔偿工作毫无进展。直到2000年5月，事故发生9个多月以后，日本政府主导出台了核损害赔偿指南，相关工作才陆续步入正轨。这个失败的案例促成了日本核损害赔偿应急机制，该机制也在2011年对福岛核事故起到了积极的参考价值。

3 结语

在核损害赔偿领域进行专门立法或者在法律中进行专门规定，已经是国际社会的普遍做法。由于对核事故跨境影响认识的深入发展，在国内法的基础上，核能大国之间也开展了核损害赔偿责任方面的交流与合作。

中国要在核能领域争取到国际话语权，就必须重视国内法律的制定和国际公约的参与，加强与其他国家的沟通，与国际接轨。随着《核安全法》的出台，我国核能相关的法律体系建设工作已经有所成就。而且《核安全法》是我国三十多年核安全实践经验的总结，将现行核安全法规体系中的各项有效制度提升到法律层面，核安全监管的独立性、权威性和有效性进一步增强。以《核安全法》对核损害赔偿责任的规定为出发点，我国核损害赔偿制度的立法也将纳入规划，为逐步形成完善、完备、科学的核安全法律体系奠定了基础。《核安全法》发布后，亦有助于增进公众对核事业与核安全的理解和认识，有助于增强公众对核事业发展和核安全的信心。