基于城乡改革背景下的我国宅基地制度存在的问题及对策研究——以温州宅基地确权发证为例

胡杨杨 王硕艳 郑琦 林柔怡 潘鹏英 龚上华

（杭州师范大学，浙江杭州 311121）

1 引言

1.1 研究背景与研究意义

新中国成立以来，农村土地的经营、管理几经变迁。自2014年开始，农村“三块地”改革试点工作便开始如火如荼地开展，即农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度。其中宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。2017年5月28日，在国家进一步落实农村宅基地确权发证的号召下，浙江省政府办公厅下发《关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》，对加快推进做好农村宅基地及住房历史遗留问题处理工作，提出指导性意见。

随着时代的发展，社会的进步，人们生活水平的提高，对土地的占有欲越来越强，对土地价值的认识也越来越高，在宅基地的权利确认、使用以及流转的过程中也出现了宅基地划分不明确、继承、强占等一系列纠纷。为了应对以上的纠纷，各省市分别采取了不同的措施，同时却又产生了新的矛盾，由此可知目前还没有一个完善的法律条文可以彻底解决宅基地问题。在城乡统筹发展的时代背景下，宅基地制度的完善刻不容缓，这也是我们需要思考的方向。况且随着城市化进程不断加快，在温州“城中改”的工程中，农村宅基地本身的价值也会不断上升，为了促进城乡和谐发展，尽量满足村民对宅基地的要求，更要保证农村宅基地确权发证顺利进行。

土地是民生之本，是农村其他财富的来源，农村宅基地确权发证的意义可以从以下几个方面探讨：从政府层面看，通过民众及政府的调查，可以建构民众与政府的沟通桥梁，使政府能从民众口中认识到自身的不足。有利于政府改进工作，执行从群众中来到群众中去的工作方法，为政府制度的制定提供方向，做到让制度利民；从农民层面看，首先了解农民对宅基地的认识程度，调查农民对当前宅基地制度的建议与意见，提高农民的法律意识，维护自身的利益；其次，有利于农民与政府的意见交流，有助于农民积极配合政府的行动；从城乡建设看，城乡建设一直是国家重点关注的项目，目的是达到城乡共赢的局面。解决宅基地问题是深化农村改革、促进城乡统筹发展的产权基础，是促进农民增收的重要手段；从社会发展看，宅基地是农民生活稳定的基本保障，通过法律手段保障农民的使用权，避免一系列纠纷，营造良好的社会氛围，有利于促进社会发展。

1.2 研究现状

目前，在知网上，以“主题”为检索词，以“农村宅基地确权”为检索项进行跨库检索（选择的数据库有中国学术期刊网络出版总库、中国博士学位论文全文数据库、中国优秀硕士论文全文数据库、国际国内会议数据），检索的结果为259条，其中硕士论文36条，期刊152条。对农村宅基地确权发证最早的研究出现在二十世纪九十年代，强调了土地登记的意义。但是就目前来看，现有的研究内容只是针对某一个问题展开谈论，因此本文希望能借助温州宅基地确权发证来挖掘宅基地制度存在的共性问题，并且能提出系统的分析，以此来提出相应的对策，可以为其他宅基地制度的完善所借鉴。

1.3 主要内容与研究方法

基于这样的背景和意义，本项目组想通过对2017年温州农村宅基地确权发证的实地考察和研究，并结合相关文献和相关研究，探索温州宅基地制度的未来走向及对策研究，以此为今后温州宅基地问题的处理提供建议与依据，并且为其他地区处理宅基地问题做示范。本次的研究将采用理论与实践相结合的方法，将已有的文献资料与实地调查所得的资料相结合，在此基础上进行综合分析，提出相应的对策。

2 温州农村宅基地确权发证存在的问题

2.1 历史遗留问题

（1）一户多宅，超面积。温州市虽然是发展比较快的城市，但城乡差距还是相对比较明显。在经济发展迅速的温州，农村人口依旧较多，由于继承、改善住房条件等多种因素，加上农村的宅基地缺乏有效的法律约束，造成了新房已建但旧房未拆的局面，并且随着经济的发展，原有的旧房经过装修重建，焕然一新，也就有了“一户多宅”的现象。在农村，大多数村民的宅基地用地面积过大，超出合理范畴，不难发现大多数村民都有自己的前院等。并且随着年限的增长，在不知不觉中，村民也将多出的面积当做自己的私有财产，宁愿出钱也不愿意归还。

（2）邻里纠纷。在农村出现关于宅基地的纠纷也是常有的事，安徽著名的“六尺巷”也正是关于宅基地的纠纷故事。在农村中邻里纠纷主要包括村民与村民之间的纠纷，村民与村集体的纠纷，村民与企业的纠纷。在村民看来，土地就是财富的发源地，也是村民的定心丸，因此在土地确权方面即使是同胞兄弟也是寸土必争。由于各方都为了争取各自的利益，因此都不让步，使得确权登记工作无法顺利进行。

2.2 实际操作中的问题

（1）审查机制不健全。在确权发证的过程中主要有资料的审查和实地的审查，在资料审查方面，工作人员更关心的是要收集哪些证件，是否齐全，流程是否走完，而对资料的真伪的要求却不加以重视，并且有很多宅基地的证明文件年代久远，难以认定。在实地审查方面更多也只是走个形式，主要还是看资料是否齐全，以此为基础确定确权的范围和权利人。

（2）权限界定把握不准。权属界定是农民确权登记的重要环节，内容主要设定宅基地所属权的拥有者和所属宅基地范围。但是，从各方面资料可以看出来，温州市宅基地使用权权属界定不够明确，导致宅基地确权发证的作用大打折扣。比如在确权过程中对宅基地范围的评估带有主观随意性、测量精准度不够等都会影响农民对宅基地产权的认识；而对权利人确定的把握不准容易造成土地纠纷，这与宅基地确权发证的目的完全是背道而驰，不仅没有保证农民的权益，反而引起不必要的麻烦。

（3）确权人员专业素质不高。面对农村产权复杂纠纷，确权工作人员有时要做的更是除了确权以外的其他工作，如村民纠纷的调解员，村民产权知识的向导等等，因此对确权工作人员的专业素质要求极高。但是，就现实看来，确权人员的专业素质还不能承担目前的工作。就比如温州市一户村民对新颁布的文件向政府工作人员提出了疑问，得到的回答模棱两可，并不能真正解决问题。他们所掌握的专业知识暂时只对共性问题有效，那么很显然如果用来解决个性问题效果肯定不佳，如果问题解决不了，确权也不能顺利进行，所以确权人员专业素质不高也会导致确权发证的工作效率低下。

2.3 其他问题

（1）村民登记意识不强。部分村民没有认识到确权登记的重要性，他们认为住房是自己的私有财产，土地要不要登记无所谓，而且房子是自己建造的，也不怕别人会占用，这样使确权登记工作处于被动的地位，效率低下。并且准备资料、申请等一系列手续在他们看来非常麻烦，这些事情没意义，他们只有在自己需要改建、扩建的时候才会依法去执行必要的手续。就像笔者所访问的一些温州村民，他们对于最新颁布的宅基地确权发证政策都不太了解，部分村民认为自己住的地方很偏，政府不会来管。

（2）信息化水平低。虽然现在是科技高速发展的时代，人们步入了信息化的社会。但是在确权登记这一块却没有将信息化完美融合在一起。关于宅基地的相关信息如房屋所有权、土地使用权等应当在数据库内定期登记与更新，需要的时候还能实时调取，提高工作效率。但是实际操作中，运用计算机软件保存土地信息的地方非常少，大多都是采用纸质保存。采用纸质保存不仅会导致信息滞后，而且调取麻烦。正因为如此，数据库发挥的作用也仅限于存储，还没有管理的功能。

（3）缺乏监督机关。温州农村宅基地确权发证工作虽有相关的管理部门，却没有相关的监督机构来监督工作正常运行。对于一个个村来说，村干部是农村宅基地确权发证的领头人，但是村里的邻里关系亲戚关系直接导致了村干部在确权登记过程中碍于情面而忽视法律，由此产生了一户多宅等不公平现象。但是农村的人情现象时有发生，而且在每个村都不可避免。但由于缺乏监督机关，对确权人员工作的疏忽只能是事后弥补。

（4）网站利用率低。温州市政府在官网上开设了“网络问政”这一个模块，以“宅基地”为关键词搜索，可以直接了解温州市民众对宅基地政策的看法。许多村民通过网络提出了自己的疑问，但政府的反馈明显存在问题：首先是对民众的回复至少在十天以后，周期过长；再者大多数问题都没有正面回应，没有给出正确、具体的解决方案。如果追加提问又要等一个周期。因此，网络问政并不能及时、有效地解决村民困惑。

3 温州市农村宅基地确权发证的完善

3.1 精确的制度本身

（1）相关法律的完善。想要更有效地解决和避免农村宅基地确权发证过程中的问题，首先就要完善相关的法律，以此为支撑。对宅基地的界定范围应当有具体的明文规定，对于一些突发状况也要实行预估和提出相关的解决方案，避免在实际操作中主观臆断。对于一些历史遗留的宅基地问题，如一户多宅要明确规定分户的标准，建立起分户的原则和方法，对于多余的宅基地要根据法律规定程序及时无条件地收回，做到公开透明。

（2）将审查机制规范化。首先要规范权籍调查，将村民所提交的宅基地确权资料证明与非法违建数据同步更新，联合审查，避免一些拆旧建新的老房子重新登记，带来新的工作麻烦。同时可以建立资料的多重审查，将土地资源信息与产权人权籍信息联立共享，防止出现形式化工作，避免工作误差。实地审查当中，确权人员应当根据确权标准提供实地数据，作为确权依据。实地数据要与权利人所提交的资料整合，最终才能给予登记资格。

（3）建立有效的监督机制。农村宅基地的确权工作是一项长期运行的工程，需要设立一个专门的监督机构，对相关的工作人员进行约束。确权登记人员的每一项工作都应当有一定的规范，要加大对违纪违法行为的惩罚，还要有相应的经济惩罚，对工作失误要予以及时纠正。对于村干部要加强对他们的法律意识的普及，必要时开展类似宅基地产权知识的会议，执行工作时政府可派专业人员从旁协助。不仅可以避免违法行为的发生，还可帮助其提高工作效率。

3.2 有效的运行机制

（1）提高确权人员专业素质。确权人员的专业素质在一定程度上决定了确权工作的效果，因此确权人员的专业素质非常重要，我认为可以从以下几个方面来保证确权人员的专业素质：第一，要明确规定确权人员的准入门槛，对他们进行资格选拔，进行相关知识与应变能力的考核，还要从创新、性格等多方面综合考虑，而不是只看学历。第二，要对确权人员进行专门的培训，培训的内容包括专业知识与专业素养，深入了解宅基地确权相关法律，让他们尝试解决突发状况来培养其随机应变的能力；第三，要定期对确权人员进行考核，优胜劣汰，年终进行绩效考核，设立相关奖惩制度。确权人员在工作中应当明确自己的职责，对出现的失误及时补救，将失误的影响降到最低。

（2）建立村民自治制度。发挥农村村民自治的优势，宅基地确权发证不应该是简单的从上到下的推行，而是应当与村民自治结合起来。在中国乡土人情浓厚的社会，要利用乡镇中人与人的信任，这是一种文化理念。有时村民的调解比政府的强硬做法更为有效。农村的村民自治是以满足和实现村民需要为尺度，他们在村民意见的基础上协助政府进行宅基地的确权登记。只有实现了村民的需要，才能实现制度的可持续性。

（3）情理结合。在实际操作中，不能仅仅靠强硬的做法，而是要将原则性与灵活性相结合。在确权的过程中必然要按照法律法规办事，对于一些合法的住房土地要及时予以确权登记，但是一些不合理的搭建，在法律允许的情况下，根据搭建严重程度进行相对应的惩罚。但同时要考虑到村民的配合情况，对配合工作的村民，惩罚应当酌情减少，对不配合的村民必要时可以运用法律手段。

3.3 全方位的管理模式

（1）加大宣传工作。在宅基地确权工作开始之前就要开展相关的产权知识的宣传，从而使村民理解到宅基地确权的意义，提高村民对不动产确权登记的意识，来保证村民在之后的宅基地确权工作中能够积极配合。宣传工作可以是开展不动产确权重要性的讲座，制作宣传册发放给村民，或者拍摄一个宣传片，定期播放，还可以设立一个宅基地确权咨询窗口，来为有需要的村民解惑答疑。这些都能使村民提前意识到宅基地确权发证的重要性，减少确权工作的阻力。

（2）网站的高效运营。在信息化的时候，网络方便了人与人的及时交流，政府开设“网络问政”模块的行为是应当予以肯定的，但如果提高利用率更需要引起重视。首先我认为，政府应该重视对网站的管理，应当要有专门管理网站的人员，因为官网的信息有时是更为及时更为新鲜，政府可以及时了解到民众的需求。并且我认为，对民众问题的回答，周期虽说不用及时回复，但至少要控制在一周内，对于一些宅基地专业问题的回答，可以回复联系方式，如此能更好地帮民众解决问题。

（3）数据管理信息化。要提高数据管理的信息化，首先要扩大经费，配备较为先进的硬件设施。按照数据库的基础需要，在结合地方实际情况，购置相应高科技。其次，要提高数据建设人员的技术水平，加强数据库管理人员的计算机技能，并且开展技术的交流与合作。最后，应当要完善宅基地数据的更新机制，因为农村宅基地的问题比较多，因此对于采集的一手资料应当经过多次审核，最终确定可以登记才能入库，以此维持数据库的新鲜度。

4 结语

做好农村宅基地确权发证工作是维护农村切实利益，促进城乡和谐发展的迫切需要。建立完善的农村宅基地制度，依法确立农户宅基地权利，强化农民的不动产意识，有利于社会的稳定发展。因此对农村宅基地的完善也要调动各方面的资源与力量，建立和完善确权过程中的各个环节，尊重历史与现实的结合，情理结合。