湖北省城乡居民基本养老保险制度实施的问题及对策探讨

李雯 胡盈盈 张宇峥 罗念一

摘要：本文通过问卷加访谈的形式在湖北省武汉、蔡甸、枝江、咸宁和云梦五地进行了城乡保实施情况的实地调查。在深入分析收集的数据、信息后，针对目前主要存在的激励性不足、宣传不到位等问题进行原因探究，从而提出优化保险资金投资渠道和管理模式、完善制度设计和优化制度环境、完善基层人员的队伍建设及加强网络信息服务平台建设的建议。

关键词：城乡居民社会养老保险；实施问题；对策探究

一、引言

社会养老保险是我国一项重大的民生工程，其建立与不断完善对保障民生、构建和谐社会具有巨大的积极作用。我国在过去较长时间内实施城乡二元分割的养老保险制度，即新型农村养老保险制度与城镇居民养老保险并存。这种不对称的养老制度设置导致了城乡居民无法享受公平的待遇，加重了城乡发展的不平衡，不利于城乡一体化。因此，为冲破城乡二元体制，促进城乡平衡发展，我国于2014年建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度（以下简称“城乡保”）。

城乡保实施3年以来取得了长足的进步。截至2017年底，参保人数达51255万。但其在实施中仍存在整体投保档次偏低等问题。此外，习近平总书记在十九大报告中提出：要坚持在发展中保障和改善民生，增进民生福祉，在病有所医、老有所养上不断取得新进展；要加强社会保障体系建设，完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。

自2014年“城乡保”政策正式推行以来，有学者从不同角度对城镇农村的基本养老保险问题进行了研究。在农民缴费档次因素方面，王倩、郭文倩（2014年）提出子女数目在3个及以上的参保农民更倾向于最低档次以及有女儿的参保农民选择最低档次的倾向明显高于没有女儿的农民；在农保对参保者生活福利及就医行为的影响方面，谭银清、陈益芳、王钊（2017年）发现“新农保”明显提高了较低收入农民生病后的就诊意愿，增加了他们的就诊概率，但没有显著提高其医疗支付能力；在优化城乡保财政补贴机制设计方面，张慧芳、雷咸胜（2017年）认为，精准扶贫是当前我国扶贫工作的主要方针，差异化财政补贴机制，实现财政补贴的结构性调整，可使补贴更偏向低收入者，有助缓解农村养老贫困状况、推动新农保助力精准扶贫工作的开展。

本文以现有文献的思想为指导，试图以湖北省为例，选取武汉、蔡甸、枝江、咸宁和云梦五地展开问卷调查和实地访谈，通过真实的微观案例来探讨城乡保政策的不足之处，旨在深入探讨城乡保激励性不足、宣传渠道单一和财政压力大等问题的原因，以期为进一步完善城乡保提供一些建设性意见，从而加强社会保障体系建设。

二、制度介绍

根据《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）精神，结合实际，湖北省就城乡居民基本养老保险（以下简称城乡保）制度做出如下规定：

（一）参保范围

年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在本人户籍地参加城乡居民养老保险。

（二）基金筹集

城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成。

个人缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次（其中100、200元档于2018年1月1日正式取消，新增3000、4000、5000元档）。

政府补贴由省和地方政府对参保人员缴费给予补贴。对选择100元档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年30元；对选择200元至400元档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年45元；对选择500元及以上档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年60元。

（三）养老保险待遇计发及调整

城乡居民养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，支付终身。

基础养老金为300元。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。參保人员死亡的，个人账户资金余额由法定继承人或指定受益人继承；无法定继承人或指定受益人的，个人账户资金余额全部留存地方城乡居民养老保险基金专户。

（四）遇领取条件

参加城乡居民养老保险的人员，年满60周岁、累计缴费满15年，且未领取国家规定的基本养老保障待遇的，可以按月领取城乡居民养老保险待遇。允许补缴。

本文基于实际调研，对该保险的参保现状即参保率、参保档次分布和政策了解度、满意度进行分析。

三、调查数据说明

（一）问卷调查实施

本调查组以湖北五地符合城乡保参保条件的群众作为调查对象，通过访谈为主、问卷为辅的方式，对每个调查对象进行调查。由于本文旨在深入了解微观个体对于该保险的看法和感受，消耗了大量的时间和精力对调查对象进行深入的访谈以力求问卷的高质量，从而导致问卷数量有限，只获取了58份有效问卷。但由于对每个调查对象都做了深入分析，加上同一区域样本存在较强同质性，故这58份问卷仍具有较强代表性，其数据分析结果具有一定可信度。

本文采用SPSS 22.0软件对整理后的问卷数据进行分析。

（二）样本基本情况描述

1.参保现状及原因

（1）参保情况整体层面

参保比率方面，70.7%的被调查者参加了城乡保或是直接领取保险金，而只有29.3%的被调查者没参加，参保率较高。

缴费档次分布情况方面，在已参保的被调查者（不包括直接领取）中，选择100-300元档的约73.7%，而选择较高档次的占比则较小。可见参保档次分布不均，存在投保偏向低档次的现象（见表1）。

结合实际，若选择100元-300元档，在未来每月能够获取的养老金大约在70元-100元。这对日常生活的帮助并不大，但投保者依旧选择投低档次，一定程度上反映出投保者的投保热情不高，进一步说明投保者在投保时可能存在一定的非理性。

（2）参保偏向低档次原因分析

在未参保较高档次的可能原因统计中，经济条件不允许占26.8%，不了解保险具体实施措施占22%（见表2）。

较多投保者认为是经济因素和有效信息缺乏导致他们选择低档次。但结合该地收入水平和受访者经济状况，城乡保每年几百元的保费对投保者产生的经济压力实际不大。通过访谈发现，部分人认为投保城乡保的效用较小，而更倾向投资子女教育等其他用途，从而使可投入城乡保的资金变得匮乏。另外，缺乏了解也导致部分参保者有闲钱只存在银行而不参保。

综上可见，参保存在一定盲目性，个体在明晰相关政策及预估未来养老金收益之前就做出了选择。此外，城乡保效用小、政策宣传力度不够、效果不佳等因素使其对可保群众的诱惑力较小。

2.政策了解度分布

（1）被调查者对政策各方面了解度的频数分析

整体看来，投保者对城乡保的了解程度处于较低水平（见表3）。

（2）政策了解度与实际缴费档次的交互分析

（为更形象地说明问题，将整体了解度中的“比较了解”和“一般了解”归为“了解”，“了解很少”和“不了解”归为“基本不了解”，以加大选项间区分度，并在此基础上进行整体了解度与实际缴费档次的交互分析，特此说明。）

对政策的了解度方面，未参保的被调查者中表示了解该保险政策的占比仅18.8%，投保“100元-300元”的为39.3%，“700元-900元”和“1000元以上”的则达100%。卡方检验也表示对政策持不同了解程度的被调查者在是否投保以及投保档次的选择上具有显著性差异。这说明对政策的了解程度越高，其选择的投保档次可能也会越高（见表4）。

因此，需加强政策宣传力度，拓展宣传渠道，提高投保人对政策具体实施内容的了解，引导投保者做出理性的投保选择，优化投保结构，提升社会整体养老保障水平。

3.政策满意度分布

（1）被调查者对政策各方面满意度的频数分析

大体来看，投保者对于政策的缴费档次设置、待遇发放水平、政府补贴水平、服务经办水平满意度一般，表示非常满意的极少，且存在很不满意的现象（见表5）。

（2）政策满意度与实际缴费档次的交互分析

（同上方，此处将“非常满意”“满意”“一般”归为“满意”，将“不太满意”“很不满意”归为“不满意”后，再进行政策满意度与实际缴费档次的交互分析）

对政策的满意度方面，没参加该保险的被调查者中对政策表示满意的占比62.5%，投保“100元-300元”的为92.9%，“1000元以上”的达100%。另外，卡方检验也表示对政策持不同满意程度的被调查者在是否投保及投保档次的选择上具有显著性差异。这说明对政策的满意程度越高，其选择的投保档次可能也会越高（见表6）。

因此，一方面需不断完善制度，并跟随时代发展进行调整，如缴费档次的设置等；另一方面，需不断提升制度实施部门的服务水平和质量，提高群众对该制度的认可度，进而促进改善现存的投保档次分布不均的问题。

（三）改进方案征询

较多投保人认为加强弹性补贴度以及建立手机缴费平台很有必要，养老金按季节发放也有一定的必要（见表7）。

以上结果一定程度反映出城乡保的补贴缺乏弹性。因此，未来城乡保可适当提升补贴的弹性，并随季节调整养老金发放额，如春节临近时多发些养老金，使城乡保更具吸引力、更亲民。另外，随着信息化的快速发展，应积极利用信息平台，创新政策宣传渠道，如建立微信服务平台，便利信息的获取和缴费。

四、政策实施过程中面临的问题及原因分析

（一）激励性不足

财政补贴激励措施主要是“多缴多得”和“长缴多得”，但城乡保在这两方面均存在不足。我省城乡保有100元-1000元、1500元、2000元、3000元13个缴费档次（其中100元档于2018年1月1日正式取消）。

从“多缴多得”來看，对500以上的中高档补贴较低，多缴多得差异化不明显，激励性不足。这是没有拉开不同缴费档次补贴梯度的结果：湖北省的缴费补贴档次仅四档，即对200-400元档的财政补贴分别为35元、40元、50元，对500元及以上档的财政补贴则统一为60元。

从“长缴多得”来看，低档次前期投入少、资金回收期短，高档次前期投入较多、资金回收期长，这也是参保档次整体向低档次倾斜的原因。这是补贴制度设计造成的：若不考虑货币时间价值，选择最低档100元-200元，仅需1.5-2.5年即可拿回15年全部缴费额，若选择500元档、1000元档、2000元档和3000元档则分别需要5年、6.5年、8.5年和9.3年才可以拿回个人账户的全部缴款额。

（二）保障水平不足

和职工保相比，城乡保没有数千元的财政补贴，且两者差距存在进一步扩大的趋势；从城乡居保本身看，选择500元档相比100元-200元档，60岁后每月账户养老金仅多30多元，选择1000元-2000元档每月也仅有250元左右，政府发放的基础养老金则不随缴费档次变化而变化，固定在每月300元，因此哪怕选择交纳目前的最高档次5000元，按交纳15年来计算，日后每月也只能领取846元。一位受访者表示，无论选择哪个档次每月所领取的养老金都无法满足生活所需，依然需依靠土地或是子女养老。表面上是养老基金的支付能力不强，根本原因则是城乡二元结构下城乡发展不平衡和政府财政资金分配不公。

（三）宣传工作落实不到位

参保的基础是信任，了解是信任的前提。在我们调查走访中发现，一些村委会没有展出城乡保资料。当我们提及城乡保时，大多受访者虽知其存在，但对具体实施方案了解甚少。可见城乡保的宣传工作没有落实到位。

一方面是由于政策实施人员对政策了解不足或宣传方式存在偏差；另一方面是城乡保受众自身受文化程度和信息来源限制，阻碍了他们对政策的了解。这两方面最终导致政策宣传效果不佳。

（四）财政压力加大

2012-2015年，湖北省收支差额较为稳定，但基金累计结余增长率却呈下降趋势，财政压力正慢慢显现（见表8）。

此外，随人口老龄化程度加深，人口基数扩大和人均寿命延长，等待政府发放养老金的适龄参保者人数将进一步扩大，增加未来财政压力。加之，城乡保基金在具体运作管理过程中，由于投资渠道狭小单一（基本上为国债和银行存款）、经办管理人员（由县级经办单位管理）专业性不强，保值增值压力大，这些都进一步加大了财政压力。

五、政策建议

（一）优化保险资金投资渠道和管理模式

为了缓解国家和地方财政压力，国家应当要在确保资金安全的前提下尽力拓宽资金投资渠道。为此，国家需提高对各类投资风险和收益的评估能力、加强构建系统的养老金风控体系、强化养老金运作管理的监管力度等。在此基础上，制定切实可行的投资管理方法，选择部分风险可控的、收益较高的投资方式，从而达到保险资金保值增值的目的。

（二）完善制度设计和优化制度环境

为提高参保者缴费档次：从保障广度上看，城乡保应尽量覆盖未参加职工保的全体居民；从保障质量上看，发放金额应尽力保障每一位参保人，尤其是低收入者。此外，还需真切落实、充分发挥城乡保“多缴多补”“长缴长得”的激励机制，提高补贴弹性。

为缩小城乡差距，应积极为农民开拓融资渠道，提供种植技术、创业技术培训，授农民以渔，并着力推进农业供给侧结构性改革，促进农村一二三产业融合发展，多渠道增加农民收入，从而优化制度环境，为缩小城乡保与职工保的待遇差距提供可能，以促使全国养老保险走向统一。

（三）完善基层人员的队伍建设

建设优质的基层工作者队伍能为参保者提供更优质的服务，保证城乡保的顺利实施。一方面，要加强基层工作者的专业知识技能培训，尤其是要加强服务经办人员对政策实施细节的了解，以便宣传和解惑工作更好地进行。另一方面，要为基层吸引和留住人才，提高基层人员待遇、完善基层公职人员的流动、晋升体系，改善工作环境。

（四）加强网络信息服务平台建设

為提高参保者的满意度：在保留传统缴费渠道的同时，积极建设网络信息服务平台，既照顾保留传统习惯的参保者，也与时俱进地适应新一批习惯智能化的年轻参保者。借助网络智能化，拓宽缴费渠道、简化缴费程序、便于投保者及时了解缴费情况以及获知政策新变化，从而构建便民快捷的服务体系。

另外，采用信息化的经办管理方式，推动各地区共享领取人数、参保人员等信息，有利于便捷农民工等特殊投保人进行城乡保与职工保跨省转移手续的办理，从而提升投保者对城乡保的认同度以及幸福感。

参考文献：

[1]王倩，郭文倩.子女结构对农民新农保缴费档次选择的影响因素分析[J].CHINA LABOR，2016：67-70.

[2]张慧芳，雷咸胜.精准扶贫背景下新农保财政补贴机制的优化设计[J].税务与经济，2017（01）：25-29.

[3]谭银清，陈益芳，王钊.“新农保”对农村老人就医行为的溢出效应研究[J].山东农业大学学报，2017（01）：59-64.