有弹性的公平：广东省城乡居保并轨的实施效果评估*

黄 岩 吴桂玲

一、问题的提出及其背景

党的十九大报告指出，要按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，全面实施全民参保计划，完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。按照党的十八大“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”精神和十八届三中全会关于整合城乡居民基本养老保险制度的要求，在总结新型农村社会养老保险（新农保）和城镇居民社会养老保险(城居保)试点经验的基础上，2014 年 2 月，国务院决定将新农保和城居保两项制度合并实施，出台了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8）文件，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险（以下简称城乡居保），以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面推进和不断完善覆盖全体城乡居民的基本养老保险制度，到2020年全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。

广东省按照国家统一部署，先后在2009年和2011年启动了新型农村居民社会养老保险试点和城镇居民社会养老保险试点，到2012年底全省实现了制度全覆盖和参保人群全覆盖。2013年9月，根据国家的指导意见，全省对新农保和城居保两项制度进行整合，比国家提早一年建立了全省统一的城乡居民基本养老保险制度。2014年，根据国发8号文件精神，广东省重新修订并以省政府名义下发了《广东省城乡居民基本养老保险实施办法》，实现了制度名称、政策标准、经办服务、信息系统“四统一”。

城乡居保制度坚持权利与义务相对应、政府主导推动和居民自愿参加相结合、保障水平与全省经济社会发展水平相适应，与城镇职工基本养老保险制度相衔接。实行个人缴费、集体补助、政府补贴、社会捐助相结合的筹资方式，基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇发放形式。凡年满16周岁（不含在校学生），具有本省户籍，不符合城镇职工基本养老保险（以下简称城职保）参保条件的农村居民和城镇非从业居民可在户籍地自愿参加城乡居保。新农保和城居保制度（2014年合并后称为城乡居保）实施时已年满60周岁，未享受职工基本养老保险待遇以及国家规定的其他养老待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金。新农保和城居保制度实施后按照规定缴费并达到领取条件的，年满60周岁后可以按月领取养老金。新农保政策自2009年实施，中央提出城乡居保合并这一改革其根本目标是实现全国统筹一体化的养老保险制度，因此，城乡居保并轨着重强调其公平性、可持续性和适应流动性三大特点。本文聚焦于并轨后的广东省城乡居保是否实现了公平性这一议题，目前城乡居保的政策设计目标是解决城乡居民养老保险的公平性、可持续性和适应流动性三个方面，其中公平性是关键。广东省的城乡居保政策的公平性在执行过程中体现了很强的弹性，这种弹性公平影响了城乡居保的最终目标实现。本文分为三个部分，首先对城乡居保公平性相关文献进行学术上的梳理，并提出研究的宗旨；其次分析城乡居保并轨后公平性不足及其原因；最后是总结及政策建议。

关于新农保公平性这一问题，现有研究基本认同目前城乡居保（新农保）保障水平十分低下，应根据城乡发展实际确立合理的增长目标。邓大松和薛惠元等学者评估了新农保的替代率，认为新农保给付和保障水平低，不能满足农民的基本生活需要。a邓大松、薛惠元：《新型农村社会养老保险替代率精算模型及其实证分析》，《经济管理》2010年第 5期。陈雷等学者认为新农保以公平为指向的理念较为清晰，但在试点具体实施中存在强制或捆绑参保缴费，损害了制度的公平性。b陈雷：《农村社会养老保险政策实施公平性有效性及可持续性评估》，《辽宁师范大学学报（社会科学版）》2011年第6期。黄丽提出提高城乡居保养老金替代率的关键是坚持强制性原则，并确保政府对基础养老金补贴和个人缴费的增长率均不低于农村居民人均纯收入增长率。将养老金目标替代率设定为农村居民人均纯收入的 50%，城乡居保能够实现保基本的目标。c黄丽：《城乡居民基本养老保险保障水平评估与反思》，《人口与经济》2015年第5期。岳经纶和黄远飞认为广州市城乡居保与其他主要城市对比，更具备制度的可持续性，但同时也存在养老金替代率相对较低和财政总体投入不够充足等问题。d岳经纶、黄远飞：《广州市城乡居民养老保险适度性水平研究》，《社会保障研究》2016年第3期。张国栋和左停认为城镇职工养老保险参保者如果同时参加了新型农村养老保险和城镇居民养老保险，个人重复参保行为并没有对其他参保者的利益造成损害，只是政府要额外承担居民养老保险的补贴和基础养老金部分，而从数额来看，国家财政完全有能力支出。e张国栋、左停：《福利还是权利:养老保险重复参保现象研究》，《社会科学战线》2015年第11期。已有的研究主要关注城乡居保的给付水平公平性，而且现有的研究绝大多数都是以2014年并轨前数据进行分析的。我们认为城乡居保的公平性不仅体现在居民的领待水平和财政能力上，还体现在转接制度、城乡一体化标准和经办程序上的公平性，本文通过对广东全省的城乡居保数据进行综合分析，并实地调研全省8个地级市和15个县区，分别与地级市社保局和人社局负责人、县区社保局和人社局负责人、镇街和村经办干部、参保群众开展了59场座谈会，参加座谈的居民代表超过500人。本文认为尽管2014年中央8号文件关于城乡居保并轨的主要精神是实现城乡居民养老保险一体化，但是在具体政策操作过程中，仍然存在着大量的事实上的不公平和制度设计上的不公平，因而城乡居保仍然是一种弹性公平保障，离建立全国统筹一体化养老保险还有很长一段路要走。

二、有弹性的公平：城乡居保面临的困境

公平性体现为社会养老保险制度包含的价值取向和理念，包括待遇标准、参保资格、覆盖范围等等，同一制度范围内的人群应有平等的养老保障权益，不能因保障对象性别、职业、区域、民族和社会地位的不同而有差别。国发8号文件城乡居保新政策实现了新农保与城居保的并轨，城乡居民不再受户籍限制参加同一种养老保险制度，消除了城乡之间的歧视性标签，体现出养老保险制度的公平性，有效减少农民工进城的障碍，加快城镇化进程。城乡居民均可在户籍地自愿参加城乡居保，由中央财政承担全部或部分基础养老金，以鼓励和吸引群众参加。在制度层面设计多缴多得和长缴长得机制，并对残疾人等特殊参保群体进行政策保护，这些规定都体现了城乡居保的公平性。但是这种公平性并不是刚性的，在具体政策制定和落实过程中，城乡差异、户籍歧视等因素仍然十分明显，因此，本文认为城乡居保并没有完全实现实质性公平，而只是一种有弹性的公平。

有弹性的公平既可理解为中国改革开放以来渐进改革策略的成功模式的一种经典体现，也可理解为各级地方政府综合各方利益平衡的结果。中国的养老保险制度首先解决的是在职职工群体的养老问题，农民和城镇非正式就业人口没有纳入国家法律保障体系中。2009年新农保和2014年的城乡居保并轨政策体现了强烈的制度公平性。因此，政策执行中的弹性公平首先体现为政策执行主体的弹性上，中央和地方各级政府在具体政策执行过程中表现出强烈的利益差异，中央通过财政转移支付的政策来平衡由地区经济发展差异所带来的待遇不平等。甚至出现西部部分省区养老保险待遇高于东部省区现象。其次，弹性的公平也体现在不同性质养老待遇的不平等。地方政府更重视职工养老保险政策的执行效果，而不重视城乡居保目标的实现。广东省是中国经济最发达的地区之一，有着全国规模最大的职工群体，同时也是全国城乡居保群体主要省区，政策执行过程中的弹性公平表现在以下几个方面。

（一）养老保险待遇水平偏低，生活保障有限。城乡居保实行基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付政策，个人账户养老金水平的高低直接与个人缴费水平相挂钩，实行长缴多得、多缴多得的机制。广东省从2013年起连续四年提高城乡居保基础养老金标准，从55元提高至110元，调整幅度达100%，但待遇绝对水平仍然偏低，离广大城乡居民的期盼还有较大差距。从人均财政收入来看，广东省在全国位居第5位，农村人均收入在全国排第7位，2015年全省农村人均家庭纯收入达到12245.6元，2015年全省平均养老金为142元，2016年为152元，广东为全国经济发达地区，人均收入高，物价高，城乡居民每月养老收入不足以承担生活支出。截至2016年6月，全国基础养老金高于70元国家最低标准的省区有28个，广东省基础养老金在全国排名第12位。北京、上海和天津等省区遥遥领先于广东，同为东部地区的浙江、江苏、海南等省区基础养老金也高于广东省；中西部地区的西藏、宁夏、青海和新疆等省区也在中央规定的70元标准上大幅度提高本地基础养老金水平，标准也远高于广东省。

广东省90%参保缴费人群仍然集中在最低档次即人均年缴费120元；潮州市99%、揭阳97%、茂名96%的居民选择最低档次参保。如此高比例的低档次参保与广东省人均财政收入和农村人均家庭纯收入在全国的排名不相匹配，养老金的保障功能没有发挥出来。全省各市人均可支配财政差距非常大，农村人均纯收入差距也很大，但没有与城乡居民的养老保险收入成正比例关系。有些市县财政力量并不薄弱，但是人均养老金低，反映了地方财政的投入政策不够灵活，激励性不够。

（二）地方财政投入低，补贴标准落后于全国。城乡居保实行中央财政与地方财政共同分担机制。现行中央财政对东部省区提供50%的补贴，即基础养老金70元中的35元由中央财政补贴。我国东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南11个省级行政区，中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南8个省级行政区，西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西和内蒙古 12个省级行政区。中央财政对东部和中西部补助标准的差异充分体现了公共财政的收入再分配效应，将财力向中西部倾斜，逐渐达到缩小差异的目的。地方财政对基础养老金的补贴包括：珠三角地区和粤东西北地区各承担一定比例的基础养老金；根据本地区经济发展情况，居民收入和消费情况，对基础养老金标准进行提高；对于长期缴费的农民，地方财政可以适当加发基础养老金，超过15年的每月加发3元。地方财政对缴费补贴包括：地方政府对个人缴费档次480元以下的居民补贴标准每人每年不低于 30 元，超过480元档次的每年补贴60元；地方政府为农村重度残疾人等困难群体代缴部分或全部最低标准基础养老金；地方财政支出还包括丧葬补助、征收行政支出等等。例如，广东省茂名市电白区规定，新增一名参保人由区财政对村干部奖励10元。随着老龄化时代的到来，个人帐户积累资金发放完毕后，地方财政还将继续承担兜底补贴。从表1可以看出，广东省地方政府个人缴费补贴标准远远落后全国其他地区，目前广东省的最高补贴标准为国家规定的60元，排名全国第22位。

表1 全国各省区财政补贴城乡居保缴费

（三）灵活就业人员补缴城职保政策不公平。由于广东省自20世纪90年代以来建立的企业职工基本养老保险制度对灵活就业人员参加城居保养老保险均进行了户籍限制，2016年4月，广东省人力资源和社会保障厅、广东省财政厅和广东省地方税务局联合出台了完善灵活就业人员参加城职保的新规定即4号文件。4号文件主要是为解决农村户籍灵活就业人员、跨省或跨市灵活就业人员在就业地参加城职保问题而出台的，文件通过进一步放开灵活就业人员参保的户籍限制，允许符合条件的灵活就业人员进行一次性补缴。因此农村户籍灵活就业人员也可以根据自身的经济能力，选择参加缴费水平较高的城职保，今后也相应可以领取较高的养老保险待遇。

4号文件规定补缴范围为年满45的男性和年满40岁的女性，至2016年4月存在灵活就业但未参保缴费的时段，且未领取企业职工基本养老和城乡居民基本养老金的群体。这一文件限定了已经领取城乡居民基本养老金的人员不能以灵活就业人员身份参保和一次性缴费，部分有条件的城乡居保参保人员不能通过补缴进入城职保以提高养老金。但是在新农保和城居保政策启动时，凡年满60岁的居民都已经开始领取养老金；而且因为当年捆绑家庭子女参保的原因，大部分的群众在当时都已经参保，现在他们都不能通过灵活就业人员补缴进入城职保。群众认为当年他们响应政府号召积极参加城乡居保，但现在不允许他们参加灵活人员补缴进城职保，而当年没有参保的人现在可以通过补缴参加城职保，这一补缴政策对参加城乡居保的居民非常不公平，群众对政府的公信力产生质疑。

（四）社保待遇计算仍然存在城乡差别和城乡歧视。国务院8号文件要求有条件的地方人民政府可以结合本地实际探索建立丧葬补助金制度。广东省37号文件规定参保人死亡的，可发放丧葬补助费，丧葬补助费标准由统筹地区人民政府自行决定，所需资金由统筹地区人民政府自行负担。广东省职工养老保险规定职工死亡时由社保统筹基金支付丧葬费和抚恤金，丧葬费和抚恤金各为3个月本市上年度在岗职工月平均工资。表2显示全国多数省区建立了全省统一的丧葬补助政策和补助标准，但是广东省城乡居保丧葬补助政策不统一，丧葬补助标准远远落后于全国。全省有的统筹单位实行动态调整，如佛山丧葬补助标准为上一年度市平均工资的40%，2015年佛山市南海区的丧葬补助费为1856元；有的直接按当地职工平均工资计算，如东莞市参照2010年城镇职工平均收入的六个月之和的标准，由市财政40%承担，其他由镇街与村分担，2015年东莞市丧葬补助是6180元；有的直接固化，如广州市丧葬补助费标准为3000元，茂名市丧葬补助费标准为1200元，肇庆丧葬补助费标准为1000元，梅州市丧葬补助费标准为300元。除珠三角地区个别城市外，广东省城乡居保丧葬补助标准远远落后于城职保标准，其原因是城乡居保没有建立统筹帐户，这项支出完全由地方财政承担。城乡居保丧葬补助标准直接影响到养老金待遇发放，由于大多数地区补助标准过低，存在居民死亡不报和缓报从而冒领和瞒领养老金现象。在退休领取待遇的年龄方面，城乡居保男女一律统一为60岁；但是国家法定的企业职工退休年龄是男年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁。这些差异与中央提出的建立城乡一体化的养老保险体系相违背。

表2 全国各省区城乡居保丧葬补助费标准

（五）城乡居保与城职保转接不公平。人社部《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（〔2014〕17号）文件的第五条规定，参保人员从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险的，城乡居民养老保险个人账户全部储存额并入城镇职工养老保险个人账户，城乡居民养老保险缴费年限不合并计算或折算为城镇职工养老保险缴费年限。第六条规定参保人员从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险的，城镇职工养老保险个人账户全部储存额并入城乡居民养老保险个人账户，参加城镇职工养老保险的缴费年限合并计算为城乡居民养老保险的缴费年限。这两条规定的前提是，城职保的个人缴费比例高，个人帐户数额大，城职保转城乡居保，可以最大限度地保障职工利益。但是由于政策不允许城乡居保把个人缴费时限计算到后来城职保参保的时限中，这将严重影响城乡居保参保人的利益。尽管参加城乡居保的个人帐户数额不多，但政策应该允许折算。例如，一些居民选择高档次参加城乡居保，以3600元/年档次计算，每个月实际缴费为300元；广东省城职保最低缴费基数2408元，每月参保个人帐户和单位帐户缴费为20%，即480.16元，两者差别并不明显。基层政府普遍反映人社部关于城乡居保衔接规定的两个条款影响了城乡居民的利益，也严重影响居民的参保信心。年轻居民认为自己早晚都会进入职保体系，如果现在参加城乡居保，个人帐户的钱是自己出，基础养老金是要到60岁以后才有的，既然城乡居保转入城职保不算年限，参保意义不大。在国家统一城乡居保前，广东省执行的政策是允许两种保险自由转接。2009年佛山市新实施新农保时，允许城乡居民在达到退休年龄时，按照城职保标准补缴相应的缴费年限，把相应的差额补齐就可以。本文认为造成广东省城乡居保政策实施过程中存在诸多不公平原因，既有各级财政投放不足的因素，也有居民参保意识淡薄和参保观念落后的因素；既有中央政策设计不合理的原因，也有基层经办服务措施不力和服务观念落后的因素。但是其中最根本的原因是各级政府的观念和理念存在严重偏差，主要体现在以下几个方面。一是认为城乡居保是纯粹福利型政策，没有统筹帐户，完全靠财政供养，待遇低是正常的。二是认为城乡居保覆盖群体太大，以农民为主，农民传统上养老以子女赡养为主，而且农民有土地保障。三是各级财政对城乡居民中的弱势群体已经通过多种方式进行救济，而城乡居保是免费午餐人人有份的政策，标准太高对参加城职保的群体不公平。

三、保障城乡居保公平性的政策建议

第一，积极引导居民参加城职保，扩大城职保的参保群体和补缴范围。通过补贴激励，积极引导居民参加城职保。在经济条件发达地区，鼓励集体经济补助居民参加城职保。放宽灵活就业人员补缴的限制性条款，吸引更多参加城乡居保的群众自愿补缴进入城职保系列，提高居民参保待遇。以高度负责的态度对待4号文件关于灵活人员补缴政策产生的问题，积极回应群众诉求，化解不稳定因素，兑现政府信用。第二，提高统筹单位层级，公平科学分配资源。目前全国大部分地区城乡居保都是以县区为统筹单位，而城职保是以地级市为统筹单位。县区作为统筹单位，有利于地方政府制订灵活政策，更大限度地用活用够政策，提高居民参保待遇。但是由于城乡居保所涉参保对象主体为农民，而农业地区财政力量相对薄弱，造成地方政府对城乡居民的投入非常有限，积极性不够。提高统筹单位层级，有利于统一市级辖区内的养老标准，保障财政投入；有利于养老待遇公平发放，有利于提高经办效率。第三，建立基础养老金正常调整机制，提高基础养老金增长水平。上级财政对城乡居保的补贴激励应该采取差异化政策而不是一刀切的政策，针对不同参保档次和基础养老金标准，上级政府应该采取不同的激励政策。基础养老金标准和地方政府补贴标准应该与地方财政水平同步。现在除了珠三角地区外，全省基础养老金标准和补贴标准基本一致，没有与地方财政实力挂钩，应该拉大不同缴费档次间的财政补贴差距，变定额补贴制为比例补贴制。建立城乡居保财政备付金或统筹准备金。依据当地经济发展水平和城乡居保发展的需要，通过科学的精算，政府财政每年从年度预算中安排一定比例资金，建立财政备付金或统筹准备金制度，体现财政的兜底责任。减少参保档次，允许按月参保，由于城职保是按月参保，城乡居保按月参保有利于衔接。允许居民提档补缴做大个人帐户。第四，打破城乡差异，推动城乡一体化社保体系建设。采取折算和补缴两种方式来方便城乡居保转接到城职保体系，重新计算参保年限。全省出台统一的丧葬补助标准，制定丧葬补助的多级分摊办法。消除丧葬补助标准的城乡二元分割和歧视政策。参照城职保和机关事业单位保险的退休年龄标准，消除年龄歧视。