非协同治理：社会组织发展中的政府行为及其逻辑

□吴 月

（广东外语外贸大学 社会与公共管理学院，广东 广州 510006）

一、研究背景与问题提出

改革开放以来，中国的社会组织呈现出迅猛发展的强劲势头，截止到2010年，我国共有各类社会组织共44.6万个，比上年增长3.5%。其中社会团体24.5万个，比上年增长2.5%，民办非企业单位19.8万个，比上年增长4.2%。基金会2200个，比上年增长19.4%①该数据来源于2012年5月21日中国社会科学院发布的《2012年民间组织蓝皮书》。。有研究使用公民社会的理论模式对社会组织的发展模式进行实证考察，强调社会组

织的发展独立于国家的结构特征，并聚焦于审视社会组织对抗、制衡国家权力的能力，以及社会组织的迅猛发展对于政治民主化的意义[1](p260-264)。在此基础之上，这些研究指出，社会治理转型推动社会组织进入了谋求独立发展的新阶段，社会组织在构建和谐的政社关系、提供公共服务等方面发挥着重要作用②代表性文献包括：郑杭生，《社会建设和社会管理研究与中国社会学革命》，发表于《社会学研究》2011年第4期；文军，《中国社会组织发展的角色困境及其出路》，发表于《江苏行政学院学报》2012年第1期；景天魁，《在社会服务体制、机制的改革与创新中发展非营利组织》，发表于《教学与研究》2012年第8期。。但是，公民社会模式并不完全适合分析中国的现实，特别是在我国威权体制的背景下，政府对社会组织的成长和发展具有很强影响力。开放一定存量的社会空间并非意味放手不管，国家希望社会组织在可控的领域内实现有序发展[2](p1-24)。因此，也有部分研究运用法团主义理论分析中国政府对社会组织的控制逻辑①代表性文献包括：Unger，Jonathan and Anita Chan.China，Corporatism，and the East Asian Model.The Australian Journal of Chinese Affairs，1995，33。顾听，王旭.从国家主义到法团主义—中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变[J].社会学研究，2005（2）.康晓光，韩恒.分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究[J].社会学研究，2005（6）：73-89.张静.法团主义[M].北京:中国社会科学出版社，2005.。该理论视角特别注重分析政府对于社会组织采取的严格管控模式。

然而，无论是强调政府放松对社会组织的管制，还是强调政府与社会组织的制度化联结，都是偏向于政社之间权利的分配状态，是一种静态的结构分析。更为重要的是，尝试用一个普遍的模式来解释社会组织的发展会面临很大的局限性。正如有研究所指出的：“如果仅仅停留于证明某个理论，单一运用国家权力的强弱或市场经济的盛衰来解释社会组织的诸多特征并不充分，沉浸于争论亦会使研究者忽略更为丰富的事实与更为宽阔的视野。”[3](p219-241)回归到社会组织发展的实践当中，审视其成长的重要动力，可以发现，“结社组织只是附属性的因素，而政府或市场才是决定性因素”[4](p87)。有研究就指出，官民二重性是对中国社会组织发展实际状况的经验概括[5](p1-12)。我国社会组织成长的重要推动力包括民间与政府双重力量，而且政府在其中发挥的是主导性作用，这种主导地位主要体现为如下四个方面：一是社会组织挂靠政府部门并将其作为主管部门；二是政府出面成立社会组织；三是聘任政府退休官员担任社会组织负责人；四是政府向社会组织拨付日常运作资金[6](p216-218)。康晓光和韩恒则是运用“分类控制”来解析中国政府和社会关系的基本形态，在分类控制的基本框架下，决定政府的控制策略和控制强度主要有社会组织的挑战能力及其扮演的社会角色、政府的利益需求[7](p73-89)。在此基础上，康晓光等人进一步构建了“行政吸纳社会”的理论分析体系，行政吸纳社会的核心运作机制有控制和功能替代两大要件。控制强调的是政府垄断政治权力的重要性，因此应该防止社会组织对行政权威构成挑战；而功能替代是通过培育可控的社会组织体系来满足社会治理需求，该体系能从功能上替代具有自治属性的社会组织[8](p333)。刘鹏运用嵌入性控制分析政府在社会组织发展中扮演的角色，指出国家是一种重要的政治环境因素，它可以运用特定的行动策略，打造符合国家政治偏好的组织环境，进而实现对社会组织发展予以植入性干预和调控的目的[9](p100-143)。可以说，现有研究针对政社关系做出了很好的观察与解释，然而，该研究领域存在的重要不足是将政府视为没有差别的统一整体，进而忽视了政府与社会间关系随时间和因行政层级而产生的变化和差异[10](p196-204)。

在过去的许多研究中，地方政府都被当作中央政策的执行机构，是极权体制下中央政府控制和动员社会的触角[11](p120-137)。而在后来的许多研究中，所谓的“政府”不再是一个统一的图景。不同的社会组织处于不同级别的政府的监管之下，而不同级别的政府对社会组织的控制程度存在差异[12](p218-224)。处于快速变革过程中的中国政府结构具有两大特征：一是横向职能部门之前的权威与利益矛盾；二是纵向不同层级的行政结构[13](p106-117)。高度中央集权不能确保不同级别的所有政府部门都能目标一致并采取统一行动，李侃如等学者指出条块分割作为中国政府结构的重要属性，对公共政策的执行产生了十分重要的影响，不同的科层部门基于自身利益考虑往往会对同一政策或对象采取差异化的态度和做法。具体到社会组织发展这一问题上也是如此，政府态度上的差异性会对社会组织的成长带来不同影响②代表性的文献包括：Lieberthal，Kenneth G.1992，“Introduction:The‘Fragmented Authoritarianism’Model and Its Limitations.”In Kenneth G.Lieberthal&David M.Lampton(eds.)，Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post-Mao China.Berkeley，Los Angeles，Oxford:University of California Press；Lieberthal，Kenneth G.&Michel Oksenberg 1988，Policy Making in China Leaders，Structures，and Processes.Princeton:Princeton University Press.。以往也有研究注意到政府的层级、部门差异性对于社会组织发展的影响。王信贤认为所有的政府部门都具有自利倾向，它们视社会组织为获取利益的工具[14](p149)。安子杰则认为碎片化的政府结构为草根社会组织提供了生存和发展的活动空间，在央地政府的行动并不完全一致的背景条件下，草根社会组织采取了与某一下级政府部门构建“权宜共生”关系的行动策略[15](p1-45)。吴月则提出不同层级的政府部门对社会组织的定位存在差异性，进而表现出针对社会组织在控制上的层级差异性特征[16](p107-129)。

诚然，很多有价值的研究已经注意到处于不同行政层级的政府部门会采取不同的社会组织发展策略，但讨论具体机制的研究不多[17](p30-43)。为什么在某些行政层级上社会组织的发展会受到政府的严格控制？而在某些行政层级上的政府对社会组织的控制力度会比较低，更加鼓励社会组织的自治性？通过研究这些差异性，我们或许能够探究并揭示其中隐含的政治经济逻辑。基于现有研究的不足，本文将通过典型个案研究分析不同层级的政府机构在社会组织的生存和发展过程中的差异性影响，并将这种差异性概括为政府内部的“非协同治理”特征，进而试图对“非协同治理”背后隐含的逻辑展开解释。

二、典型案例分析

（一）研究个案的选择

作为一个从体制内建立和发展起来的新兴组织，A机构是H市预防和减少犯罪工作体系的一部分，也是运作社区矫正工作的组织实体，A机构在成立时是以民办非企业单位的身份登记注册的，属于公益性的社会组织，从法律上看是拥有独立法人资格的组织机构。H市司法局是A机构的业务主管单位，H市民政局是其登记管理机关。从A机构的主要职能看来，它需要完成的主要工作包括对社区矫正开展宣传、教育工作，派遣社工进入社区并协助案主重拾信心，并能实现自主就业。从组织基本架构上看，A机构采取的是“一级社团、三级管理”的运行模式。为了加强对A机构的管理，市、区（县）到街（镇）各级政府部门都成立或指定了对A机构开展专门监督管理的机构。A机构每一层面的运作大体上涉及以下三个方面的机构或组织，即：负责主导推动的预防办及综治办；负责主管和监督的市司法部门；参与到社区矫正具体事务中的政府职能机构（见图1）。

图1：A机构与相关政府机构及其职能部门之间的关系（自制）

政府的扶持能为A机构提供重要的资源支持，但也导致了另一个可预期的后果，即相较于草根社会组织，A机构与政府的关系更加密切。由于市、区（县）到街（镇）各级政府部门都成立或指定了对A机构开展专门监督管理的机构，但不同层级政府对于社会组织定位的认识存在很大差异性，在针对社会组织发展态度上和行为上则是表现出“非协同治理”的趋势。为此，本文选择A机构为典型个案，分析并解释不同层级的政府部门如何介入A机构的成长与发展过程？为什么不同层级的政府会在社会组织发展上呈现出“非协同治理”的基本特征？本文的研究资料来源于笔者2014—2015年的田野调研，主要包括H市各级司法部门、A机构站（点）相关工作人员的访谈资料、相关政策文件、媒体报道等。

（二）社会组织发展中的非协同治理

由于不同行政层级的政府针对社会组织发展的态度存在差异性，虽然市级政府在政治高层的压力下，已经开始慢慢放松对社会组织的管控，但是行政体系的末端——基层政府在处理政府领导与社会组织独立运作这二者的关系方面并不擅长，其对社会组织的介入与控制难以避免，并表现出政府在社会组织发展上呈现出来的“非协同治理”特征①本文将县（区）以及街（镇）一级的政府界定为基层政府。。简言之，非协同治理强调的是政府内部对待社会组织发展这一问题存在差异性，不同层级的政府部门会根据自身的治理逻辑工具性地处理与社会组织之间的关系，越到基层政府，越是表现出严格的管控姿态。

1.管控的逐步放松——市级政府的管理模式。H市司法局通过转移政府职能，释放并让渡一定的社会空间给予外部力量承接，这直接推动了A机构的成立。虽然业务主管部门在A机构处理日常事务的过程中也存在一些干预行为，但二者在互动过程中的权责范畴尚能区分开来，而且随着组织能力的不断提升，A机构还表现出自主性和独立性的提升，借助其对服务对象的认知和了解来影响政府政策的制定和推行。

第一，A机构组建的背景。随着中国进入治理转型期，大力发展社会组织既符合政府转移职能的需要，也能推动政社关系的调整和变化。政治高层也从顶层设计上对社会组织的发展和变革进行了一系列规划，十八大报告就指出，应强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展。根据国家顶层设计的要求，H市政府在深化改革、转变职能的过程中，积极尝试把大量社会公共服务的职能从政府机构中剥离出来，外移给社会组织来承担与落实，以降低行政成本，提高服务效率与质量，实现社会公共服务的多元化与专业化。为确保政府部门与社会组织之间职能的有效联结，H市政府借鉴了境外的运作经验，通过“政府购买”设计财政资金指向，将社会服务更多地导向解决社会矛盾集中的领域倾斜，社区矫正服务正是其中之一。

第二，市级政府的指示与授权。在H市政府的推动下，市司法局也希望以契约合作的方式实现政社分离、推动社会力量的独立发展。为实现上述目标，自2012年起，H市司法局出台了一系列关于推进社区矫正工作、发展社会组织的文件。简言之，H市司法部门借助治理转型的契机，经过相关规则、程式的安排与设计，允许社会组织从事原先政府承担的社会事务，同时接受政府转让出来的少部分权力。在H市司法局的发起和授权之下，A机构得以顺利成立。虽然政府的强势推进是社会组织成立的必要条件，但是，从市级政府出台的文件和实际运作上看来，H市司法局希望与A机构维持一种指导与被指导的关系，它认为A机构的成长壮大、其专业能力与独立意识的提升能有效地帮助政府分担日益繁重的公共职能。因此，H市司法局所扮演的角色应该是指导而非介入、扶持而非控制。H市司法局的一位工作人员就指出到：“在A机构成长初期，很多资源需要政府提供，政府就像一根拐杖，对社会组织的发展起到一个扶持作用，但是政府自身要定位好，不宜干预过多，待社会组织稍有成长时，就应该将资源嫁接、提供转移给它。”

第三，市级社团自主性的体现与提升。随着市级司法部门的推进，A机构的市级总社得以顺利成长起来，其基本构成主要包括：负责机构重要决策的董事会、主管监督事务的监事会、负责决策执行的（副）总干事及其他工作人员。市级总社主要负责的工作事务包括对下级机构进行业务指导、定期开展工作调研、招募社工、对社工开展职业培训与资格认证、人员日常管理等工作。在顺利推进社会组织自身发展的同时，市级社团还积极发挥其专业精神，依托其专业性优势影响政府政策的制定和执行。在A机构与司法局开展合作之初，委托方依据其主观判断决定了社区矫正服务项目的主要内容。但是，市级总社通过问卷调查发现，由司法局设计的服务内容并不能满足社区矫正人员的需求，而服务对象真正需要的服务项目又没有被吸纳进来。为避免引起司法局的不满，同时又能满足社区矫正人员的真实需求，市级总社要求基层社团在保留既有服务项目的基础之上，根据社区矫正人员的需求增加新的服务内容。原有服务内容则由司法局自行判断其价值并予以删减。这种“做加法”的行动策略既获得了较好的社会效果，也得到了司法局的认可及赞赏。

2.管控的深化与加强——基层政府的管理模式。基层社团主要指的是区县工作站及分布在各街镇的社工站（点），在区(县)工作站的设置上，作为一个实体运作型的社会组织，工作站不具有独立性，仅为市级总社的派出性机构。从人员设置上看，A机构各区(县)的工作站一般设置站长、副站长各1名，外加工作人员数名。各区(县)的工作站主要负责对区(县)的社工开展日常管理、职业技能培训与考核、业务指导等。A机构最基层的组织设置是街（镇）社工点，其规模大小取决于社工点所在街（镇）的规模以及社区矫正人员数量的多少，这些社工点的社工主要负责开展具体的社区矫正服务工作。如前所述，区（县）社工站的日常运作资源来源于区（县）政府，因此，相较于与市级总社的纵向关系，社工站和区（县）政府的横向关系更加紧密。而从区（县）政府的角度而言，它们作为社工站生存资源的提供者，则将介入和干涉社工站作为一件理所当然的事情。街（镇）社工点是直接提供社区矫正服务的运作主体，其组织机构紧紧依附于街（镇）的行政架构之上，日常运作经费也来源于街（镇），和区（县）政府一样，街（镇）政府也将社工点纳入到管控范围，这体现了高度同构的政社关系形态。简言之，虽然政府与社会组织的关系在市一级的界限上已经分离开来，但基层的政社关系仍然很模糊，形成了“浑然一体”的关系模式[18](p167-194)。

第一，资源供给与业务配合。从总体来说，A机构下辖的基层社团的顺利组建及运转，是与基层政府的大力扶持分不开的：在创建初期，小到各类日常办公用品，大到电脑、空调等设备，基层政府大多都能够按照有关要求为各工作站（点）配备齐全，社工上下班的交通、工作用餐等问题也酌情给予了解决；在工作站点正常运转以后，社工还充分利用相关政府部门的资源优势，为服务对象做一些实事（如申请低保、医保，争取技能培训与就业推荐等），通过上述非专业化手段能够有效促进社工与社区矫正人员之间建立专业联系，并有益于解决与社区矫正人员见面难、交流难、构建信任关系更难的瓶颈问题，打开工作局面。社工在为社区矫正人员提供服务的过程中，也会积极参与基层政府部门的维稳工作。如在H市创建文明卫生城市期间，社工们充分发挥职业优势，在为社区矫正人员提供专业服务的同时，也从帮教疏导、化解矛盾、摸清底数、掌握去向等方面入手，积极协助政府开展工作，努力做到不让社区矫正人员上访闹事，维护了社会的稳定，社工的作为与努力也赢得了政府部门的好评。

第二，对基层社团全方位的介入与控制。如前所述，A机构很多资源是来源于基层政府，包括社会组织的办公及活动费用、社工的工资等，均来自基层政府的财政支出，这引发了基层政府介入和强烈干预社工站（点）的冲动，它们通过各种方式传达并释放政府在场的信号。在人事管理方面，经常发生基层政府随意调人出驻A机构的情况，为应付一些突发的行政任务，基层政府还经常让社工临时借调到相关行政部门。另一方面，基层政府还经常介入到A机构的日常工作中以表示政府在场。例如基层社团需要定期撰写工作报告，并向相关负责人汇报工作进展，基层政府则会根据基层社团汇报的情况提出具体意见。诚如社工J所谈到的：“我们平时做了哪些事情，需要定期向街道的领导做汇报，有些地方领导觉得做得不够好的，就会跟我们指出来，我们再改。”

第三，身份的变异：社工到勤杂工。尽管通过政府购买服务的方式以实现A机构的创建及运作是一种重大制度创新，但在具体落实过程中各级政府及其职能部门对此的认识和理解却并不一致。基层政府将社会组织视为行政附属体系的一部分，常常直接干涉A机构的日常事务与自主权利。基层政府中不少领导或工作人员认为：“政府出让部分公共财政资源维持社团的日常运作，社团与社工就应该与政府保持一致”。正是由于存在类似这样的思想观念，一些基层政府部门经常很坦然地派遣社工协助他们处理日常行政事务，如整理资料、撰写报告、张贴公告、代替值班等等。政府安排的“份外”工作不但挤压了社工的本职工作时间，还使社工们感到苦不堪言。对此，社工S就感叹到，“我们社工干的很多事情都是勤杂工的活，跟民工也没有什么区别，甚至还不如民工”。

三、非协同治理现象的发生逻辑

（一）资源依赖与政府权力的显现

尽管政府输出各种资源对A机构进行强势扶持，是构建新型司法工作体系中“政府主导推进”制度安排的应有之义，但是值得注意的是，政府主导的行动策略在促进社会组织成长发展的同时，也在客观上导致A机构先天发育不足，缺少独立性。20世纪60年代，交换网络理论就提出权力与资源依赖之间的关系，该理论将权力界定为社会行动者为获取有价值的资源而依赖于其他行动者的函数。资源的价值越高且替代性资源越少，某行动者对提供这些资源的另一行动者的依赖性就越高，资源提供者之于依赖者的权力就越大[19](p32)。A机构特别是基层社团在资金、人才、工作设施、规范制度等紧缺资源方面所形成的对政府部门的强依赖关系，对社会组织的具体运作模式及其与政府之间的关系产生了深刻的影响，导致政府购买服务这一制度创新行为在实践过程中异化为“政府出钱、社团办事”的现实逻辑，基层政府对A机构的权力与控制也成为显像。

（二）制度变迁中的路径依赖效应

路径依赖强调的是在制度变迁的过程中，原有发展路径对现存的制度安排有较强依赖性。制度变迁存在路径依赖，制度系统会顺从惯性[20](p476)。社会组织的发展与变革也如此。一直以来，在中国权威主义的政治结构形态下，支配、服从和秩序高于自由、同意和参与的价值。这表现在政社关系层面，则是呈现出等级化的结构特征，具有明显的权威—依附性色彩[21](p106-113)。虽然近年来政治高层不断释放出转变社会治理模式，加强政社合作关系的信号，H市在中央政府的号召下也出台了一系列推进社会组织发展的政策文件。然而，这种自上而下的制度变迁以强制性推进的方式抵达政策的执行主体——基层政府时，它们并未做好充分的准备，制度惯性使得改革的推进愈发困难。进言之，迫于上级政府的压力，基层政府在形式上遵循了社会组织发展的各种治理思路，但强制和管制性压力创造的往往是消极的服从者、不情愿的遵循和准备不足。其结果也显而易见：虽然社会组织加入政府购买服务的过程中，但社会组织缺乏独立自主性，基层政府对社会组织的监管与控制程度在不断加深，基层公共领域还远远没有形成。

（三）中心行政任务对社会服务运作空间的挤压

国家政治体制对基层治理模式具有形塑效应，而基层政权的运作方式又会直接影响国家政策的执行效果[22](p35-39)。因此，一项新出台的公共政策要在基层得到落实，需要地方政府的支持与全力推进。当市级政府将推进社会治理创新、发展社会组织的政策向基层推广时，政策执行主体需要对多样化的行政性工作进行排序，并将资源投入到对其而言最为关键的活动领域。而作为单一属性的权力运作中心，从本质上而言，基层政府具有高度科层化的典型特征，其核心职能是在维持社会稳定和公共秩序的基础之上推进基层治理。换言之，基层政府需要将大部分资源投放到中心行政任务上，这样一来，将会对社会服务工作的实施空间造成一定挤压。基层政府作为理性的行动主体，会根据自身利益诉求去理解吸收上级政策，进而采取理性行动[23](p84-95)，这是导致社会服务偏离现象发生的重要原因。

（四）基层社工的理性选择

理性选择理论认为，组织成员为了自身的生存和发展，会在一定的制度条件下选择某些利己行为。如前所述，基层社团的运作经费、人力、物力等资源是由区县、街道政府帮助解决的。A机构基层社团成立时间短，资历浅，社会关系并不广泛，政府虽然为其提供了一些生存性资源，但是“授人以鱼却非授人以渔”，行政体系虽然让渡了一小部分社会领域，却没有转移相应的社会资源控制权。为获取为社区矫正人员服务的资源，社工们往往会采取变通性策略，以听命于基层政府换取其发展空间。此外，A机构一部分社工也是从基层政府借调过去的，拥有公务员或事业单位编制。当然，将内部人派驻至A机构，可以帮助缓解其组建初期社工队伍数量不足的困境。然而，在开展工作的过程中，来自体制内的选调社工带有政府部门的行动惯性，特别是当政府的行政任务与社会服务发生矛盾时，他们往往倾向于服从政府的安排。质言之，社工的理性选择加深了社会组织对基层政府的依赖性，也使得双方关系呈现出不对称的非均衡状态，基层行政部门表现出更强势的政府在场和更强势的介入。

四、结论

正如有研究所指出的，碎片化权威是对中国政府结构特点的形象化概括。意识形态的淡化、部门利益的凸显、政府部门条块分割以及中央分权加剧了碎片化程度[24](p1-30)。市场经济的迅猛发展推动了社会力量的成长，政社互动越来越成为一种重要的潮流现象。在各种力量的博弈和作用之下，政府高层开始自愿或被迫撤离某些社会领域，国家和社会首先在行政体系的上层出现分化，一些让渡社会空间的社会政策和具体行动也由此发出。在上层政府的压力之下，基层政府采取了一些调整政社关系的行动，但是它们是缺少积极性的，政社关系在实质上并未有突破性的变化，有很强同构性[25](p180)。具体到社会组织的发展上，不同层级政府的推进思路也存在差异性，进而构成非协同治理的基本态势。通过典型案例研究得出：虽然市级政府在政治高层的压力下，已经开始慢慢放松对社会组织的管控，但是行政体系的末端——基层政府在处理政府领导与社会组织独立运作这二者的关系方面并不擅长，其对社会组织的介入与控制难以避免。简言之，随着高度同构化的政社关系状态逐渐瓦解，行政高层开始将社会组织从其内部剥离开来，但在基层社会的活动空间中，行政机构却保持着与社会组织交缠糅合的固态。

非协同治理隐含着政府在社会组织发展上的不同姿态，基层政府面临的压力型体制需要其有很强的社会控制能力，更为重要的是，在权威体制下的中国，基层政府与社会组织间缺少自由、平等沟通协商的对话平台，双方关系仍然有着十分明显的权威—依附色彩，这种等级化的结构关系制约了社会组织的利益表达，特别是当社会组织对政府的资源依附关系越发明显时，这种社会组织的弱势地位就显得越发突出。而要改变基层政府针对社会组织的强势介入形态，实现非营利组织的独立运作和发展，则需由政府和社会组织共同努力：从政府的角度而言，一是需要高层政府加大制度创新的力度并予以落实，另一方面，政府应充分意识到社会组织处于初步发展时期，需要给予这一新兴力量发展资源的同时，控制自身的管理惯性，释放更多空间由社会组织实现独立运作。从社会组织的角度而言，则是需要在拓展资源来源渠道的同时，聚集并提升其专业优势，这样一来，社会组织才可能具有与政府开展平等对话的条件[26](p103-108)。

最后，有必要指出本文研究的不足及后续研究的方向，非协同治理是理解政府针对社会组织决策行为的一个起点。然而，从单一模式出发去考察政府与社会组织关系，其解释力和穿透力是有待进一步提升的。因此，在后续的研究中，需要进一步考虑和关注中国情境下不同地域、不同时间节点、不同组织类型的差异性。唯有如此，才能更好地解释现实，不断发掘政府与社会组织关系在动态发展过程中的新变化和新特点。