新时代我国农村金融改革问题的思考

摘要：农村金融是农村经济社会发展的重要支撑。自改革开放以来，我国农村金融改革走过了一段不平凡的道路，在取得显著进步的同时，也暴露了诸多问题。农村金融改革的目标应是满足农民及农村企业贷款的需求，使他们能够快速便捷且低成本的获得金融服务，但目前农民贷款难、农村资金供给不足、农村金融市场不健全等问题仍然未得到彻底解决。这些问题的存在影响了农村经济社会的发展，也会阻碍乡村振兴战略的实施。因此，深入研究农村金融改革并探索农村金融改革与发展路径在新时代具有十分重要的现实意义。

关键词：新时代；农村金融改革；创新

一、 引言

作为我国金融体系重要组成部分的农村金融，一直以来都是我国农村经济社会发展的重要一环。在新农村建设以及乡村振兴战略实施的进程中，都离不开金融资本的投入。我国政府历来重视农村金融的发展，2004年～2018年连续15年的中央一号文件都从不同角度提出深化农村金融改革、完善农村金融服务、推动农村金融创新。2018年中央一号文件明确提出要健全农村金融体系，配置资源到农村经济社会发展的重点领域与薄弱环节；开展金融创新并做好风险管控；加大农行、邮储银行对乡村振兴的支持力度；明确农发行、国开行的职责定位；推动农信社省联社的改革等一系列方案与举措，这为下一步改革指明了方向。以上改革政策的出台，将有利于构建我国现代农村金融体系并完善我国农村金融服务。自2003年深化农村信用社改革以来，农村金融体系不断完善、基础设施和生态环境明显改善，金融服务不断扩大。从2007年创立涉农贷款统计起，涉农贷款余额从2007末的6.1万亿元增加至2017年末的30.95万亿元，比重从22%增至25.8%。农业保费收入2007年时为51.8亿元，至2016年，已增长到417.1亿元。参保农户从4 981万户次增长到2.04亿户次，承包农作物从2.3亿亩增加到17.2亿亩。截至2016年末，全国支农、支小再贷款余额分别为2 089亿元和537亿元，全国扶贫再贷款余额1 127亿元，全国精准扶贫贷款余额24 878亿元。虽然我国农村金融多年来经过各方努力取得了显著的进步，但在现阶段，我国农村金融的发展水平与发展现代农业、乡村振兴、全面建成小康社会的目标还有较大的差距。因此，深入研究农村金融改革并探索农村金融改革与发展路径在新时代具有十分重要的现实意义。

二、 我国农村金融机构改革回顾

自20世纪50年代开始，作为我国的一项重要政策目标，发展完善农村金融服务一直被各方所关注。改革开放前，我国农村金融业务主要由中国人民银行所经营指导，金融机构与其服务内容都比较单一。作为一种计划经济下的金融机构，市场化的金融活动几乎不存在。在改革开放以后，农村金融体系发生了较大变动，中国农业银行于1979年正式恢复，中国农业发展银行于1994年正式成立，1996年农村信用合作社从中国农行分离，自此，我国农村金融机构逐步形成了商业金融、政策金融与合作金融的多元共存格局。

1. 中国农业银行的发展与改革。中国农业银行在改革开放前经历了较为曲折的发展历程。1951年7月中国农业银行的前身农业合作银行建立，隶属于中国人民银行，承担新中国农村经济社会恢复与发展的职责。1952年撤销，职能并入中国人民银行。1955年，按照为农业合作化提供信贷的要求，农行再次成立。成立后采取中央设总行、省级设分行、专区设中心支行、县级设支行的四级建制。1957年4月中国农业银行被再次撤销，并入中国人民银行。1964年11月，根据统一管理国家支援农业资金的需要，再次成立中国农业银行，但在1965年，农行又被撤销，再次并入中国人民银行。1979年2月，农行在国务院发出《关于恢复中国农业银行的通知》后再次恢复。恢复后，农行作为当时农村地区唯一的国有银行，向农村提供农副产品收购贷款、农业开发贷款、扶贫贷款等金融服务。由于农行独自承担农村地区的全部金融业务显得较为吃力，因此，1994年4月，国务院发出通知，成立中国农业发展银行，政策性金融服务从中国农业银行剥离出去。1996年，农村信用合作社与中国农业银行脱钩，脱钩后，虽然中国农业银行在人员、业务、资产等方面付出了较大代价，但同时也抛掉了多年来的沉重负担，可以在商业化道路上开展新的发展战略，使得其在今后的发展中竞争力逐步提升，在中国四大商业银行中占有一席之地。

2. 中国农业发展银行的改革与发展。中国农业发展银行成立于1994年，定位为国务院直属政策性金融机构。成立之初，由于还没有基层机构，中国农业银行代农发行办理相关业务。1996年，农发行的网点机构开设到了县一级区域，其委托中国农业银行代办的业务改为自营。1988年，国务院对中国农业发展银行的职能作出调整，将农业开发、农村扶贫以及粮棉企业附营业务等原由农发行承办的贷款业务划转到相关商业银行，并规定粮、油、棉收购资金全部由中国农发行负责。2004年9月，经过银监会批准，中国农业银行开办了粮、棉、油产业化龙头企业和加工企业的贷款业务。2007年1月，在银监会批准下，农发行开办了农村基础设施建设贷款、农业综合开发贷款和农业生产资料贷款业务。2015年4月，国务院批复同意《中国农业发展银行改革实施总体方案》。批复强调，农发行的改革要坚持以政策性业务为主体，把农发行建设成为具备可持续发展能力的农业政策性银行。2017年11月，中国银监会印发《中国农业发展银行监督管理办法》，该办法再次强调农发行服务国家战略的政策性金融定位。办法要求农发行需围绕农业农村的重点领域与薄弱环节做好金融服务。近年来，随着内外部环境的变化，农发行也面临着一些问题，需要通过改革来加以解决。

3. 农村信用合作社的改革与发展。农村信用社是我国农村金融体系中最为基础的环节，在改革开放前就是我国农村金融机构的主要形式。名义上农信社是以农户为主体的合作组织，但其并非是典型意义上的合作金融组織。在1958年以前，中国国家银行主要负责对农信社进行业务指导。1958年人民公社成立后，其业务与管理工作下放到公社和生产大队一级。文革期间，合作社的管理比较混乱，曾一度被下放给贫下中农管理。1977年银行营业所与农村信用社合并，农信社转变为银行的基层机构。中国农业银行于1979年恢复后，农信社又成为了农行的基层机构。1984年，国务院发出《关于改革农村信用合作社管理体制的报告》，标志农信社合作金融改革在全国展开。1996年，农村信用合作社与农业银行分离，其业务监管主要由中国人民银行和信用社县联社负责。2000年～2003年，农村信用合作社股份制改革在江苏率先开启，2000年7月，江苏省农村信用社作为改革试点，开始了寻找农村信用社新的改革与发展方向。2001年底，张家港、江阴和常熟率先成立全国首批三家农村商业银行。2003年8月，国家决定在吉林、山东、陕西、浙江、江西、贵州、重庆、江苏等省开展新一轮农村信用合作社改革试点。至此，我国农村信用合作社的改革进入新的阶段。2004年后，在试点改革基础之上，全国其余省份也进行了改革。截至目前，我国农村商业银行已达1 262家、农村合作银行33家、农村信用社965家。

三、 问题与困境

目前我国农村金融在改革与发展中所面对的问题与困境主要有以下几个方面：

1. 农民贷款较难，涉农服务缺失。跟城市金融市场相比，农村金融长期面临这么一个困境，那就是贷款难。农民很难贷到资金开展生产经营，贷款难并不意味着农村金融机构没有资金，相反，不少的金融机构，如农村信用社等，存在大量的资金贷不出去的怪象。根据调查资料显示，现阶段农民从农村金融机构获得贷款的数量较低，这与其对农村经济社会发展所做出的的贡献极不匹配。据2017年四季度金融机构贷款投向统计报告显示，2017年末，金融机构人民币各项贷款余额120.1万亿元，其中农户贷款余额8.1万亿元，仅占6.7%；农业贷款余额3.9万亿元，仅占3.2%。根据调查显示，自2007年以来，全国有近52%的农户有贷款需求，约有34%的农户获得了农信社小额信贷与农户联保贷款。能够通过正规渠道获得贷款的农户约占农户总数的27%。而在有金融需求的农户群体中，不能获得正规信贷支持的农户仍有40%以上。

2. 资金供给不足，外流严重。同城乡二元体制一样，我国的金融业也面临二元化的严重问题。长期以来，大家较为关注的就是城乡之间资源的合理流动，特别是不能過度抽取农村地区的金融资源。但目前农村金融机构较大的存贷差和邮政储蓄银行等机构的存在致使这一现象始终得不到有效控制。一方面，农村金融机构如国有商业银行和全国性的地方股份制商业银行在一般在各县都有分支机构，但这些机构有大部分都是只吸储不放贷，从农村吸收上来的存款都被划到上级分行，资金外流严重。另一方面，近年来中国邮政储蓄银行营业规模急剧扩增，县和县以下地区的邮储网点覆盖率极高，其储蓄余额中的60%以上都来自县及县以下地区，农户的资金有相当一部分存储在邮政储蓄银行，过去这些存款都上存到中央银行，但在上存利率降低以后，邮政储蓄银行获得了运用部分资金的权利，但其对农户发放贷款的数量却远低于其吸储量，相当多的资金流向了城市。这种资金外流是普遍现象，不单单存在于农村金融机构或邮政储蓄银行，在没有政策强制性的情况下，资本都是逐利的，只要金融机构以利润最大化为经营原则，这种状况在一段时期内仍然得不到有效解决。

3. 农村金融市场亟待完善，风险较大。当前，多元化、竞争型的农村金融市场构建是改革的重要目标，这也反应在政府机构颁布的一系列政策之中。但从现实中来看，出于规避当前农村金融市场风险的考虑，我国商业金融机构的贷款服务目前正逐渐从农村金融市场撤出。而农村信用合作社基本上都是省联社体系下的分属于各行政区域的金融机构，机构之间并无竞争关系。现在很多地方的农村信用合作社改制成为农商行或者合作银行，但这种新的改革方案很可能导致农村金融机构数量进一步减少，而且如果把合作社的法人层级做大，把一个省都做成一个法人，就会使资金又从农村、县镇外流到更高层级的城市去。现阶段，农村金融市场仍然存在较大的金融风险。一方面，农村金融机构要经常面临因气候、病虫害等自然灾害和农产品价格波动所引起的风险，与之相对的是目前我国的农业保险制度还不健全，风险管理比较滞后，使风险得不到有效分担，一旦遇到风险，农村金融机构将会受到比较大的损失。另一方面，由于农民金融管理意识、信用观念等不强，又缺乏对失信者的有效惩罚机制，一旦农民的生产经营活动发生损失后，风险将转移到农村金融机构身上。多年以来，农村信用合作社不良贷款比率要远高于国有银行和城市商业银行，这也是许多商业银行不愿开专展“三农”业务的原因。

4. 农村金融服务竞争性不足，覆盖率较低。从相关统计数据来看，目前我国农村金融机构的数量以及服务规模相比以往都有较大提升。截至2017年末，涉农贷款余额为25.1万亿元，同比增长9.3%，全年增加2.5万亿元，同比多增6 060亿元。我国自2007年创立涉农贷款统计以来，涉农贷款逐年增加，增速明显，但农村金融服务覆盖率仍然偏低。这里面的影响因素很多，一方面，目前正规的农村金融机构主要向农村的乡镇企业等“大户”提供贷款，对于普通农户的覆盖率较低。非正规的农村金融服务虽然能够缓解农户融资难等问题，并且在某些情况下相比正规金融机构是一种更为有效的融资途径，但由于涉及法律及政策的原因，很难摆上台面。一些新型的农村金融机构由于正处在试点阶段，致使市场份额较小，作用不明显。另一方面，随着普惠金融建设的实施，我国县域金融覆盖水平较以往有了较大程度的提高，但截至2014年底，仍有1 570个乡镇金融机构空白，只有一个网点的乡镇仍然占较大比例，其总体服务水平和竞争力存在明显不足。

四、 改革展望

1. 深化农村金融体系改革。现阶段，要针对农村金融的特点来建立能够满足农村金融需求的金融体系。第一，推进中国农业银行的改革，要加大对农业产业化、农业基础设施建设的支持力度，提升金融服务质量、改进经营管理方式、提高经营效益。研究落实乡村振兴战略和精准扶贫任务，加快构建绿色金融服务体系，健全风险防控机制，杜绝系统性金融风险。第二，推进农业发展银行的的改革，要坚持以政策性业务为主体，审慎发展自营业务，对二者实行分账管理、分类核算。研究制定资本补充计划，建立起资本充足率的约束机制，对于政策性业务与自营业务，要实行差别化资本充足率标准。要健全治理结构，强化董事会职能，建立健全人力资源管理制度与激励机制。要妥善解决政策性财务挂账等历史遗留问题，同时要完善财税货币政策，为三农提供政策支持。第三，继续推进农村信用社的改革，在条件允许下，应对省联社这一层级进行改革。改革的模式可以为转型成为省级法人的农商行，也可以转型为金融控股公司。对于目前部分省份暂时保留的省联社，也需要做到简政放权，淡出行政管理职能、强化服务职能，保持与提升辖区内农信系统的稳定发展，为今后的全面改革奠定基础。

2. 创新农村金融服务方式及产品。针对当前农村金融服务方式及产品较为落后的现状，应鼓励金融服务创新，以解决三农融资难、成本高的难题。具体可以从多方面开展创新工作。首先，应继续发展农村金融的租赁业务，为诸如农民开展机械化、专业化的生产组织提供融资便利，降低融资成本。其次，应循序渐进的开展农村土地经营权和农民财产权抵押贷款等试点，破解目前农民贷款抵押难的困境。再次，可以在资本充裕，监管严格的条件下设立社区金融机构，培育农村小额信贷组织，引导农户发展互助组织等新型金融组织。同时，应充分利用互联网和大数据等数字技术，鼓励传统的金融机构探索在大数据时代发展农村金融的新方式、新产品，推广非现金支付方式，减少农村地区的现金使用，鼓励增加POS机与ATM机的布放，改善农村地区的用卡环境。最后，应支持涉农企业积极开展市场融资，并加大债券市场服务“三农”的力度，打破农业产业的发展瓶颈。

3. 优化农村金融环境，完善征信建设。为了进一步增强金融机构信贷投放的信心，满足“三农”贷款需求，现阶段应继续推进完善农村的信用体系建设，优化农村的金融环境。要加强金融和征信宣传，提高农村金融市场主体的金融意识与素质；加快推进农村信用体系建设，发展一批信用评级、担保、资产评估等中介机构；开展信用户、信用村等评审活动，进一步增强农户的信用意识，同时要建立农户和涉农企业的信用档案，通过信息技术手段使工商、稅务、司法等部门的数据联网，共享信用信息资源；建立健全失信惩罚机制，并对违约失信主体采取惩罚措施。

4. 健全农村保险机制。过去我国由于农村经济发展比较落后和较难得到金融的支持，农业保险机制的不完善是主要原因之一。农村保险机制不完善在于农业产业低效质弱，导致农业保险领域较少有保险机构涉足，而目前在农村专门从事农业保险的机构几乎没有。因此，建立健全农村保险机制，将为三农的稳健发展构筑坚实的基础与保障。改革的推力既在于政府的政策推进，又与保险机构自身改革相关。因此，相关保险机构应把农业保险作为支持农业的重要手段，积极开发“三农”需求的新险种，增加其农业保险品种，提高其风险保障水平。各地区要创新具有特色优势的农产品保险险种，探索对重要农产品的目标价格进行保险。要与相关机构探索建立农业补贴、涉农信贷、农产品期货和农业保险的联动机制，以摆脱农民增产不增收的困境。最后，要完善农业大灾风险的分散机制，用以推动农业产业向专业化、效益化方向发展。

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作者简介：孙布克（1982-），男，汉族，黑龙江省哈尔滨市人，中国社会科学院研究生院管理学博士生，研究方向为农业经济管理。

收稿日期：2018-06-17。