资本下乡：争论、问题与对策

摘要：由于政策红利、市场利润的驱动，近年来资本下乡蔚然成风。对于资本下乡，支持和限制的观点争锋相对。资本下乡是大势所趋，不能也不可能进行全面限制。资本下乡在促进农业农村现代化的同时，亦存在一些问题，如非农化、非粮化、排挤小农和中农、风险大、遭遇乡土歧视、引发农村社会纠纷等。解决这些问题，应充分发挥政府的引导、监管和服务作用，树立农民的主体地位，下乡资本亦应练好内功。

关键词：资本下乡；争论；问题；对策

资本下乡是指近年来随着农村人口大量外流、人口老龄化等现象的出现，城市工商资本大量涌入农村流转土地、建立农场和经营农业的现象。它们不仅从事产前农资供应、产后农产品加工销售，而且直接进入农业生产环节。到2014年底，企业流转土地达3 882.5万亩，占全国流转面积的10%。据河南省农业厅统计，从2011年至2013年，土地流转总面积年均增长5%。其中，农户流转增长率下降，企业等新主体的增长率在40%以上。截止2016年底，全国30%的农户流转了承包地，流转面积达4.79亿亩，企业承包地年均增速最高超过20%。

一、 争论：资本是否应该下乡？

对于资本下乡，学界存在争锋相对的两种观点。有人认为资本下乡有利于资金、技术、人才、管理等生產要素向农村集聚，从而推动构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，促进和带动农民就业创业，拓宽农民增收渠道。著名经济学家厉以宁认为，小农种地土地收益率和利用率都比较低，以龙头企业为代表的资本下乡能缩小城乡差距，是双向城乡一体化的表现。

相反的观点认为，资本下乡造成“大户吃小户”，冲击小农经营主体地位，威胁农村社会稳定。贺雪峰等学者认为，资本下乡在种植领域的优势比不上小农，如果没有国家补贴，资本下乡多数亏本，鲜有成功案例。土地不仅是生产资料，而且还承载着重要的社会保障职能，如就业、养老等。中国依然有6亿人口生活在农村。已经进城务工的农民工在进城失败或年老时也可能会返乡。如果算上农民工，就有9亿人口的生活与农业和农村紧密相连。农村更具体地说土地是农民工进城失败的避风港。正因为宅基地和承包地的存在，农村得以成为中国现代化的稳定器和蓄水池，减少了其他发展中国家普遍面临的“发展带来不稳定”的困境。因此他们认为政府应当限制资本下乡，扶持小农经营。

根据国家统计局颁布的数字，2006年～2010年，全国下乡龙头企业的净利润为2 479.41亿元；同期，各级财政对龙头企业的补贴为697亿元。可以看出，龙头企业的利润远远不能靠补贴来支撑，下乡资本经营农业是有利润的。上述两种相左的观点有其内在的一致性。农业的种植环节确实很难产生利润，甚至亏本。但下乡资本一般都掌控了从农资供应、生产、加工、销售等全行业链条。农业生产的上游和下游的附加值较高，可以补贴生产环节的亏损。

20世纪初梁漱溟在发起“乡村建设”运动时指出，农村衰败的根本原因是缺少人才、资金、技术和组织。在财政紧张和资源匮乏的刚性约束之下，乡村振兴仅仅靠“普惠式”的国家财政投入是不够的，必须引进社会资本，在村庄内部形成有利于发展的资本有机结构。农民亦对资本下乡抱有相当期待。民政部和华中师范大学农村研究院的调查显示，资本下乡确实给农民带来了就业机会，增加了农民收入。近半数的农民对资本下乡持积极评价，还有33%的农民持中立态度。在租金合理的条件下，接近90%的农民愿意出租土地。接近50%的农民愿意到下乡资本的企业中打工，说明这些农民并不介意从“雇主”变成“雇工”。因此，从经济发展的角度来看，资本下乡是大势所趋，不能也不可能进行全面限制。

二、 问题检视

资本下乡的主要着眼点在于土地，土地流转或征地均会带来地权结构的制度变迁。在制度变迁过程中，制度收益与制度成本同时并存。资本下乡在促进农业农村现代化的同时，也存在一些问题。

1. 非农化。下乡资本在下乡之前多从事房地产相关行业。城市地价高企使他们将目光瞄准农村。一些下乡资本对从事农业不感兴趣，它们已经习惯了挣“快钱”。资本的利润冲动与农村基层政府的政绩冲动“合流”，大量耕地非农化，不种粮食种“房子”。一些资本在农村租赁大量土地以生态农业的名义发展生态农业园，主要建设私人会所、农庄和民宿，仅仅象征性地搞农业开发项目。

2. 非粮化。非粮化是指粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区、全国新增1 000亿斤粮食生产能力规范实施区一直种植粮食的农田或高产良田的“非粮化”。种植环节位于农业收益“微笑曲线”的下端，工商资本涌入农村推高了土地租金，种植主粮很难赚钱，而且亏本的可能很大。对于经济作物来说，规模经营具有无可比拟的优势。但对于粮食作物来说，精耕细作的小农经济的单产高于大规模机械化耕作。此外，粮食作物需求弹性低，附加值不高。因此，资本下乡种植主粮，容易出现“规模不经济”。即使能赚钱，投入规模与收益水平也不成比例。资本的逐利性使其流向果蔬花木种植、农业观光或农产品加工，甚至是房地产业。调查发现，在规模土地上种植经济作物的大户远远多于种粮大户。非粮化一定程度上威胁到国家粮食战略安全。

3. 排挤小农和中农。一是排挤小农。资本下乡一般从事房地产开发及相关行业、农业产业化两个板块。发展这两个板块需要大量土地，在高额地租的吸引下，小农纷纷“放弃”土地。由于劳动力价格上升和农业劳动力监督比较困难，企业倾向于资本密集型、机械化经营，不能完全吸纳转出土地的小农，从而产生挤出效应。二是排挤中农。资本实力雄厚的“老板”们涌入农业生产领域，大面积流转土地，推高了土地租金。这势必极大增加小规模流转土地的中农的生产成本，导致他们陷入租不到地的困境，也挤压了他们的利润空间，导致种粮意愿下降。以河北省为例，2012年前后，地租在400元/亩上下，到2015年，已经涨到1 000元/亩。即使最擅长经营土地的中农也难挣到钱。

4. 风险大。一是自然风险。农业受气候的影响较大，一旦遭遇难以预料和防控的极端天气和气候，如旱涝、大雪等，其打击往往具有毁灭性。二是市场风险。农业由于具有非标准性、季节性和广袤空间属性，大规模农业存在激励不足和监督困难的问题，加上土地租金和雇工成本走高，容易亏本。另外，由于货币超发和部分农产品资本属性增强，而且资本下乡同质化问题日趋严重，农产品价格波动性大，一旦行情不好，很容易出现亏损，出现“有实力争地，没实力种地”的情形。

5. 遭遇乡土歧视。资本下乡对于农村社会而言具有“外部性”，资本与农民之间存在互不信任的“基底关系”。这种不信任给资本经营带来额外困扰，增加了额外成本。一般看来，资本是强势方，但强龙压不过地头蛇，在“外部性”的影响下，資本也可能是弱势方。特别是资本的经营受到村霸地痞的侵扰时尤其如此。资本与一般村民之间也容易发生矛盾。乡土社会的规则是歧视陌生人。以一家经营玉米的农场为例，村民在玉米收获季节会去农场“拿玉米”，给农场带来经济损失。农民在下乡企业中做工，容易出现磨洋工、小偷小摸等现象，如拿到化肥后乱撒、插秧时随便往地上一按。

6. 农村社会纠纷增多。一是土地强制流转引起的纠纷。一些地方政府或村级组织在政绩冲动和自利性的驱动下，通过下指标、定任务的方式流转农民土地，在没有取得农民同意的前提下低价收储农民土地，高价卖出，引发激烈纠纷。一些农民通过上访来维护自身基本权益。二是资本“跑路”引起的纠纷。为降低土地流转环节的交易成本，一些地方成立具有政府背景的公司，作为土地流转平台。下乡资本一般不直接与农民接触，而是通过土地流转平台和村级组织来流转土地、发放租金、招聘雇工。村级组织一定程度上成为下乡资本的代理人。一旦资本“跑路”，烂摊子就留给了政府和村级组织，由其来收拾“残局”。政府和村级组织因此成为矛盾的集中点。土地租金和雇工工资对于吃财政饭的基层政府和村级组织而言是不可承受之重，基层治理风险增加。三是合同不规范引起纠纷。有的流转只有口头协议，即使有书面合同，条款也十分简单，权利、义务规定不明晰，流转双方不遵守合约的现象比较普遍，容易产生纠纷。四是新增利益引起纠纷。承包权与经营权之间既有合作，也有张力。农民希望租金越高、租期越短越好，资本希望租金越低、租期越长越好。农民看到资本获得了超额收益，就有提高租金的愿望和冲动，农民和资本之间容易在新增利益上产生矛盾。如果资本不同意农民提出的要求，农民就会使用“偷盗”等“弱者的武器”来对抗资本，这势必使矛盾进一步升级。

三、 对策

在资本下乡的过程中，存在三个主体：政府、农民和下乡资本。解决资本下乡面临的问题，应充分发挥政府的引导、监管、服务作用，树立农民在资本下乡中的主体地位。同时，下乡资本也应“练好内功”，做好应对各种风险的准备。

1. 充分发挥政府的引导、监管和服务作用。

（1）建立健全土地流转平台，规范土地流转程序。应成立农村产权交易平台，将土地经营权在村民自愿的前提下流转到交易平台，再由平台出租给“大户”。由平台科学设计流转合同，对土地用途、风险保障、抵押担保和再流转以及违约责任作出明确规定。平台应建立纠纷调解体系，引导资本和农户依法依规解决流转矛盾。

（2）构建资本下乡的准入机制。周飞舟等学者指出，资本下乡的瞄准对象并不是农业，而是房地产、观光旅游、套取项目资金、获得金融机构贷款等等。动机不纯是“非农化”“非粮化”的主要原因。因此，在土地流转之前，应加强对企业的资质审核、经营项目审核、信用审核，为风险防控设立“防火墙”。将真心干农业、有能力干农业的资本引进来，将动歪心思的资本挡在门外。

（3）对资本下乡的投入领域进行合理引导。引导资本进入农产品加工储运销、农业社会化服务、良种繁育、高标准设施农业、农村“四荒”开发等现代种养业和服务业，一般的种养环节要尽可能留给农民，在生产链条上实现资本和农民的合理分工，不宜大规模直接租种农民承包地。实践证明，下乡资本进入前后端产业链，能获得较高的附加值，抗风险能力有所增强。

（4）加强对项目运行过程的监督。在把好准入关口的基础上，对项目运行过程要实行定期和动态跟踪监督，查验土地利用、合同履行等情况，一旦发现资金不足、非农化、非粮化等苗头性、倾向性状况，应及时采取应对措施。对于非农化、非粮化行为，要做到令行禁止，不能仅仅罚款了事，而是要收回政策扶持、收回土地，情节严重的应移送司法机关追究法律责任。政府还应指导下乡资本合理使用农药、化肥，防止掠夺性经营，确保地力不减退，土地档次不降低。

（5）完善资本下乡的服务机制。政府应借鉴以往招商引资的经验，为下乡资本搭建高效便捷的服务平台，加强规划服务、分类指导、科技服务、信息服务、金融服务。一是引导资本差异化有序发展，防范和减少同质化。政府应在本区域资源禀赋的基础上，就资本引进形成明确的政策导向。二是加大对资本下乡的金融支持。探索土地经营权抵押贷款，金融机构应在风险可控和商业可持续的前提下扩大贷款抵押物范围。引导金融机构加大对下乡资本的信贷、保险支持力度，具备资质的农业产业化龙头企业可通过短期融资券、中期票据等形式拓宽融资渠道。鼓励融资担保机构为下乡资本提供融资担保服务。三是对下乡资本建设配套辅助所需建设用地实施计划单列，并给予相关税费减免。四是政府应在保证资本和农民双方公平、公正订立合同的前提下确保合同的履行，杜绝农民的无故毁约行为。

（6）建立风险防范和预警机制。一是强化流转租金管理，建立租金预付和流转风险保障金制度，风险保障金可以考虑由县乡财政土地流转风险补助金、村土地流转风险补助金和业主土地流转风险保证金组成，由企业、村集体和县乡政府共同保管，切实保护农民承包权经济收益。二是建立资本下乡投保制。政府应积极引导下乡资本投保，并对投保给予补贴，适当提高对稻谷、小麦、玉米三大主粮保险的保险补贴比例。

（7）对下乡资本租地划出上限。在综合考虑城镇化进程、农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度等因素的基础上确定资本租地规模上限，发展适度规模经营，防止在农村人口市民化之前出现大规模土地兼并现象。在承包时间上，一律不得超过第二轮土地承包到期剩余时间。在规模上，既可以确定资本流转土地面积占承包耕地面积上限，也可以确定单个企业流转土地面积上限。

（8）加强对转让土地农民的扶持力度，解除流转土地的后顾之忧。一是根据农民的实际情况和下乡资本的用工需求，加强对转让土地农民的技能培训，使他们从“体力型”向“技能型”转变，尤其是要加强年龄偏大和女性农民的再就业培训力度，提高其非农就业能力。二是建立健全对转让土地农民的社会保障体系。对于土地被征收的农民，可以设立个人社会保障账户。账户资金由政府、下乡企业、农民按一定的比例缴纳，防止他们因就业萎缩而坠入无地无业无社会保障的“三无”境地，确保农民在土地流转后生活质量不降低。

2. 树立农民在土地流转中的主体地位。土地流转应发挥市场的决定性作用，通过公开市场规范进行，不得以行政推动方式、暗箱操作方式租地。明確农民的主体地位，一是应确保农民对土地的话语权，由农民自己决定租赁、转让期限、转让价格、合同内容。土地流转不能搞大跃进，搞强迫命令，搞瞎指挥，不得通过下指标、定任务等方式强迫或欺骗农民流转土地。涉及整村整组流转的，不能搞少数服从多数，必须经全体农户书面委托同意，坚决防止少数基层干部私相授受。

二是扩大农民引进资本的主动权。可以以村集体为单位成立土地合作社或农地管理公司，农民以部分土地入股，利益共享、风险共担。土地合作社或农地管理公司按照自身土地利用规划通过竞争招标方式引入资本参与经营，这样有利于增强自身谈判地位，压缩资本的赢利空间和运行界限，更好维护农民利益。

三是在资本租赁农地资格审查、项目审核、事中事后监管中发挥农村集体经济组织和农户主体作用，鼓励和支持村集体和农民对农地利用情况进行监督。村集体和转出农民有权要求下乡资本遵守当地农业生产规则、不得污染农地、不得撂荒和改变农地用途。如出现这些不当行为，村集体和转出户有权要求终止合同，收回承包地并获得赔偿。

3. 下乡资本要“练好内功”。

首先要端正投资思想。投资农业，要摒弃“邪门歪道”。打土地的主意、贪图项目资金、打地方长官的政绩牌，都不是长久之计，很可能会“偷鸡不成蚀把米”。

其次要熟悉农业。农业远比一般行业复杂、脆弱，有其自身的规律，不能简单把发展工商业的经验套到农业上来。投资农业，必须做好远景规划，耐得住寂寞，放长线，钓大鱼。

再次要做到与农民共赢。投资农业要赢利，不能压榨农民，而是向市场、品牌和管理要利润。对于承包期限较长的土地，应建立农民分享土地溢价的机制，如按照物价和经济发展程度自动调整保底租金。

第四，要学会融入乡土社会。经济活动镶嵌在非经济的社会关系网络之中，受到后者的结构约束。资本下乡要站稳脚跟，需要了解通行于乡土社会的社会关系和伦理关系，利用乡土逻辑与村落社区互动，不断消除“外来性”，增加本土性。当前有些地方流行的“公司+家庭农场（中农）”的订单农业模式，将种植环节外包出去，就是利用家庭农场的嵌入性最大程度地降低“外部性”的有益尝试。

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作者简介：王敏（1983-），男，汉族，湖北省监利县人，中央党校研究生院法学博士生，研究方向为基层治理。

收稿日期：2018-06-21。