自贸试验区背景下海关特殊监管区域转型发展研究

摘 要：随着国内外经济形势的发展变化，以及国内自贸试验区的蓬勃发展，海关特殊监管区域的政策优势和功能地位逐步弱化，转型升级迫在眉睫。本文介绍了我国海关特殊监管区域和自贸试验区的发展现状，分析了海关特殊监管区域转型发展存在的问题和面临的冲击，查找了问题原因，并有针对性的提出转型发展建议。

关键词：海关特殊监管区域；自贸试验区；转型发展

海关特殊监管区域是我国具有特殊功能和实施特殊经济政策的改革试验区，也是国际意义上的自由贸易园区的初级形态，为促进我国对外开放发展做出了突出贡献。但是，随着国内外经济形势的发展变化，尤其是国内自贸试验区的蓬勃发展，海关特殊监管区域原有的政策优势和功能地位逐步弱化，问题日益突出，亟待转型升级。

一、海关特殊监管区域和自贸试验区发展现状

（一）海关特殊监管区域发展现状

自1990年设立第一个海关特殊监管区域——上海外高桥保税区以来，经过近30年的发展，我国在29个省市共有6种类型123个海关特殊监管区，在承接国际产业转移、推进加工贸易转型升级、拉动外贸增长等方面发挥了巨大作用。但是随着我国经济发展进入新常态，海关特殊监管区域以保税、免税等特殊优惠政策驱动的扩大开放模式已不能适应新时期改革发展的需要，转型升级迫在眉睫。2012年，国务院颁布了《关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》，提出了整合现有海关特殊监管区域，推动其向符合国际惯例的自由贸易区转型发展的要求。

（二）自贸试验区发展现状

2013年，国务院正式批准设立了中国（上海）自由贸易试验区，之后又先后在广东、天津、湖北、陕西等地设立了7个自贸试验区，从东部沿海辐射扩展至中西部内陆地区。自贸试验区以制度创新为核心，在投资管理、贸易监管、金融制度等方面开展了改革创新，形成了一批可复制可推广的重要成果。在贸易自由方面，延续保税、免税特殊优惠政策，制定一系列便利缴税措施，缩短海关查验时间，减少通关成本。在投资便利化方面，实施准入前国民待遇和投资负面清单管理，清单商品目录由2013年的190项缩减到122项。在金融创新方面，允许自贸试验区内企业开立贸易帐户，搭建对外融资平台，方便企业吸引投资。上海自贸试验区设立以来，已吸引4.8万家企业入住，超过挂牌前20年的总和。天津自贸试验区2016年新增登记主体14105户，注册资本3890.6亿元，同比分别了增长118.6%、221.8%。

二、自贸试验区背景下海关特殊监管区域转型发展存在的问题及面临的冲击

随着国际经济形势的变化和我国产业升级转型，海关特殊监管区域原先体制机制上的问题逐渐凸显，成为制约发展的瓶颈和障碍，而自贸试验区在为海关特殊监管区域转型发展探索经验的同时，也带来了不利冲击。

（一）海关特殊监管区域自身发展存在的问题

1.区域发展不平衡。首先是不同地区间发展的不平衡。数量上，东部地区拥有各类海关特殊监管区域84个，而中西部地区共计39个，东部占比68.3%。经济体量上，以2015年的进出口数据为例，江苏苏州工业园区综合保税区的进出口额为225亿美元，而陕西全部2个综合保税区的进出口额仅为57.9亿美元，相差近4倍。其次是不同类型区域间发展的不平衡。保税区、综合保税区和保税港区功能更加完备、优惠政策更加集中，发展水平明显优于其它类型区域。2015年，保税区、综合保税区平均区域进出口额分别为167.9亿美元、65.1亿美元，而出口加工区、保税物流园区仅有26.7亿美元、25.4亿美元。

2.区域功能相对单一。国际自由贸易区在功能定位上普遍以“转口贸易、保税仓储、加工贸易”为主，辅以“金融服务、商品展示、批发零售”等服务，而我国海关特殊监管区域设立的初衷是发展“两头在外”的外向型经济，不鼓励甚至限制区内企业承接国内业务，同时地方政府更愿意引进和发展制造业项目，导致特殊监管区域业务局限在以出口加工和保税物流为主，其它仓储分拨、批发零售、商品展示、金融服务等功能普遍发展不起来，直接影响了区域经济的发展效益。

3.区域间同质化竞争严重。海关特殊监管区域的特殊优惠政策，能够有效地拉动地方经济发展，各地竞相申报设立海关特殊监管区域，甚至出现了不惜成本、一哄而上的现象。一方面，有些地方重申报、轻建设，区域资格申报下来，但由于准备不充分，入区企业少，大量土地资源被闲置，有些区域甚至出现“空壳”现象。另一方面，重复设立现象突出，同一地区内设立多个多种海关特殊监管区域，区域之间功能类似、政策重复，导致区域之间同质化竞争冲突严重。

4.区域政策优势弱化。保税政策是海关特殊监管区域发展进出口贸易的重要优势，对外贸企业具有极大的吸引力，但是随着我国加入WTO，进口关税水平逐年大幅下调，目前我国已有8000余种进口产品零关税，导致海关特殊监管区域的保税优势大打折扣。同时保税与非保税业务整合难也是制约企业发展的重要因素，区内禁止开展非保税业务的政策，导致同时开展两项业务的企业必须在区内、区外分散设厂，加重了企业的投入成本。

（二）自贸试验区蓬勃发展带来的冲击

自贸试验区是海关特殊监管区域的升级版，具有更大的先进性和试验性，它的蓬勃发展也给海关特殊监管区域的发展带来了不利冲击。

1.加剧周边区域发展压力。自贸试验区叠加的投资自由化、贸易便利化、金融国际化、监管高效化等一系列政策，带来了运营成本低、通关效率高、外汇结算更便利等优势，优越的营商环境必然会产生“虹吸效应”，对周边海关特殊监管区域的发展造成了冲击。

2.高端产业加速流向自贸区。自贸试验区通过制度創新获得了更大程度的优惠政策，形成事实上的“政策洼地”，率先开放的金融和服务业具有巨大的先发优势，吸引更多的外贸、信息、金融产业落户，尤其是一些跨国财务结算总部、物流配送总部、采购销售总部更愿落户自贸试验区，而其他海关特殊区域审批不下来的投资项目，也将转投自贸试验区。

三、存在问题的成因分析

（一）制度设计先天不足

1.定性模糊。“境内关外”、“一线放开”是国际自由贸易区的根本特性和监管惯例，我国国家层面缺乏对海关特殊监管区域的明确法律界定，各级政府和职能部门对于海关特殊监管区域的定性存在差异，并未统一认同“境内关外”的定性。

2.立法缺位。我国对于海关特殊监管区域没有国家层面的立法，立法还停留在部门规章和地方性法规的层级上，立法层级太低、法规政策相互冲突（3），缺乏权威性和协调性。

（二）规划调控探索不足

1.区域规划不合理。中央对海关特殊监管区域的发展缺乏长远规划和宏观布局，被动应对地方申报热潮，使得海关特殊监管区域重复建设、扎堆出现。

2.管理体制机制运行不畅。中央宏观层面，我国尚未设立统一权威的管理部门，海关总署、财政部、商务部等九个部门均有管辖权，形成“多头分管”的复杂行政管理机制。在基层管理上，地方管委会负责具体运营工作，海关负责封闭监管，工商、税务、外汇等按职责对区内企业实施监管，发生政策冲突时，难以沟通和协调。

四、转型发展建议

（一）明确定位，稳步推进战略转型

应继续明确海关特殊监管区域作为我国对外开放前沿阵地和特殊经济政策“试验田”的特殊地位，将其转型发展融入到对外开放的总体战略布局中，发挥其对区域经济发展的辐射作用。在发展规划上，针对东部沿海等发展基础较好、区域较密集的情况，加强对各类区域的整合转型，减少区域种类和数量，推动形成区域经济中心；同时，结合西部大开发战略和“一带一路”发展战略，选择经济基础条件较好、区位优势明显的中西部城市，增设海关特殊监管区域，发挥其在吸引国内外投资、扩大出口和带动产业结构升级的积极作用，带动中西部地区经济发展。

（二）法制保障，改革管理体制机制

坚持法制先行原则，加快推动中央立法，建议国家出台全国性的海关特殊监管区域法律，制定区域转型发展的发展战略和宏观规划，明确“境内关外”的根本属性和“一线放开、二线管住、区内自由”的监管原则，赋予各区域统一的监管、财税、外汇政策，创造公平统一的政策功能环境，切实做到有法可依、规范运作；同时，完善地方性规章制度，明确区域发展的功能侧重，规范区域内部事务管理职责工作，保障海关特殊监管区域的高效、便捷、良性运行；在管理体制上，国务院指定管理机构牵头处理各项工作，理顺各监管部门关系，解决政策制定、功能设置、运行管理中存在的障碍，为海关特殊监管区域转型发展保驾护航。

（三）换档升级，科学化功能设定

整合特殊监管区域类型，逐步将出口加工区、保税物流园区和保税港区整合为综合保税区，支持企业由原先的加工制造向价值链两端高附加值区延伸，拓展区域功能，扩展区内企业经营业态，使各区域从保税加工和保税物流为主的业务，向研发设计、保税展示、检测维修、商品展示、跨境电子商务、金融服务等贸易服务业发展。同时，按照区域发展优势和产业特点，科学选择转型方向，对于中西部地区和欠发达的东部地区特殊监管区域向保税加工为主、保税服务为辅的综合模式转型；对于依托沿海主要港口和航空枢纽港的上海、深圳、天津等特殊监管区域向保税服务为主、保税加工为辅的综合模式转型；对于苏州、重庆、西安等东部内陆发达地区和中西部经济中心的区域向保税加工和服务并重的双轮驱动模式转型。

（四）借鉴经验，优化区域政策设计

复制自贸试验区成功经验，以制度创新为抓手，全面优化海关特殊监管区域政策设计。优化投资环境，实施准入前国民待遇和负面清单管理，借鉴自贸试验区外商投资备案制度、商事登记制度，扩大服务业和高端制造准入范围，打造更加自由便利的投资环境；完善综合监管环境，加强口岸监管部门的合作，建立信息共享和综合执法体系，简化前置审批，强化事中事后监管，推进“三互”（信息互换、监管互认、执法互助）建设，全面提升综合监管效能；优化贸易监管，实施国际贸易“单一窗口”，建立综合审批、高效运作的管理服务平台，实施“一线放开”、“二线高效管住”的监管制度，便利企业通关业务办理，服务贸易便利化发展。

参考文獻

[1]钱震杰，胡岩.比较视野下自由贸易区的运行机制与法律规范[M].清华大学出版社，2015.

[2]薛晓星.对海关特殊监管区域的思考[J].港口经济，2006（2）.

[3]李有华.我国保税区管理体制的成因、弊端及体质重构[J].安徽师范大学学报（人文社会科学版），2004（5）.

作者简介

周鹏飞（1982—），男，汉族，山东荣成人，烟台出入境检验检疫局认证监管处综合科科长，经济师，中国海洋大学公共管理专业在职研究生，管理学学士，研究方向：我国海关特殊监管区向自由贸易区的转型发展。