城市持续更新政策视角下城市总体规划动态实施监管研究

江 勇，王 丰

(浙江省城乡规划设计研究院,浙江 杭州 310011 )

1 国内外城市总体规划主要特点

1.1 规划体系清晰丰富

国外的规划体系可以分为单一体系、并行体系以及自由松散体系三种类型。

1.1.1 单一体系

单一体系即每个层级只有一个空间规划指导全区的空间发展,以英国、德国和瑞士为代表。如英国空间规划与行政区划对应,包括国家级、区域级(虚体行政单位)、郡级和市镇级4个层次。

1.1.2 并行体系

并行体系是同一个层面有两个相互补充的规划,共同指导全区的空间发展,以日本为代表。日本设置国土规划和国土利用规划,同为国土交通省下设的国土厅规划局编制,其下级行政单位也要分别编制区域的国土规划和国土利用规划。

1.1.3 自由体系

自由松散体系是没有严格的、系统的从上而下的规划体系,而是以目标导向，通过发挥规划的政策作用指导空间的发展,以美国为代表。美国至今还没有进行国家级的系统的全国性国土规划,只有问题导向型的区域规划。

1.2 底线型动态更新型规划

1.2.1 底线型规划

坚持底线思维,划定城市开发边界、生态控制线、永久基本农田线,开展全域空间管制,强化对城市发展空间的刚性约束,推动城市可持续发展。

1.2.2 过程型规划

建立基于过程控制的思维模式,突出规划在实施过程中的反馈和调整,不断完善规划。

1.2.3 动态反馈型规划

通过空间规划信息管理平台加强规划的审批、评估与实施监控,开展规划过程监控和规划实施监督检查。

1.3 人性化公共政策属性

1.3.1 人性化规划

总体规划要求注重城市各类人群要求,强调全过程的公众参与,协调城市中各类人群的利益诉求,汇集城市各方发展愿景。

1.3.2 公共政策

基于城市经济、社会、环境变化的综合分析,建立健全战略数据库，规划实施跟踪评估等规划支撑体系,形成综合措施和公共政策。

2 国内外城市总体规划实施策略

2.1 刚性管控与弹性引导结合策略

2.1.1 刚性管控与底线控制

各城市总体规划在编制方面更加注重城市开发控制的刚性管控,统一划定城市管控线与控制区。如成都市总体规划纲要划定了城市生态控制线、生态保护红线、永久基本农田保护线、城市开发边界。市域生态、农业、城镇空间分别占市域总面积的41%、37%、22%。北京市城市总体规划提出建设用地从现状2 921 km2减少到2035年2 760 km2左右,其规划市域空间结构图见图1。

2.1.2 弹性引导与战略预留

为了应对未来城市发展的多种可能性,各城市总体规划要适当留白。如上海城市总体规划通过发展空间预留、发展指标预留以及发展时序调控等方式确保城市的弹性发展。见图2。

图1 北京城市总体规划市域空间结构图

图2 上海市城市总体规划城市开发边界示意图

2.2 建立科学的规划监测指标体系

2.2.1 绩效判断型监测模式

绩效判断型监测模式通过设置关键绩效目标,按照消极与积极2种方式进行判断,监测结果按照预设方向发展时,为“积极”；反之为“消极”。如《伦敦规划年度监测报告》提出24项关键绩效目标,包括11个消极控制指标和13个积极控制指标[1]。

2.2.2 目标测定型监测模式

北京、上海等城市的新一轮总体规划编制采用目标值的方法。如北京城市总体规划对北京市2020年、2035年的目标值进行了设定,目标值对关键领域的核心指标设定目标值,便于城市在发展过程中对目标的实现情况进行比照,更好地调整规划实施的策略和方式。

2.2.3 分级分类的监测模式

一方面按照不同类型的发展要求对监测指标进行分级分类,设置不同类型不同要求的监测指标；另一方面对监测的主体进行分级分类,按照不同层面的发展主体设置差异化的监测指标。如上海城市总体规划针对城市层面的城市综合运行体征、创新活力、人文魅力、绿色环保、安全韧性和空间绩效6个方面设置了97项指标,分区层面从监测指标中选取14项监测指标以监测各分区的发展。

2.2.4 体现创新、生态、文化、共享等时代发展要求

1)创新发展。创新是城市发展的动力,是体现城市活力和创造力的重要内容,各大城市总体规划都对创新发展提出了要求。如北京市总体规划提出到2035年成为全球创新网络的中坚力量和引领世界创新的新引擎；上海市总体规划提出到2040年建设国际创新型城市。在指标的选取上注重通过科技的投入、科技用地保障、智慧设施的建设、科技的应用、科技的产出与贡献等方面全面展现科技创新的要求。

2)生态发展。生态是城市环境品质的重要体现,是体现城市与自然和谐发展，展现城市魅力的重要指标。各大城市总体规划在城市发展过程中注重对城市生态开展底线管控,通过良好的生态环境营造高质量的发展环境,推动经济从高能耗、粗放式发展模式向低碳生态式发展模式转变。如北京市总体规划提出到2035年成为天蓝、水清、森林环绕的生态城市,上海市总体规划提出建设生态之城,雄安新区规划纲要提出建设绿色低碳城市,通过生态底线控制、生态环境保护、生态经济发展、生态基础设施建设等方面推动生态文明发展。

3)共享发展。共享是通过提升城市整体基础设施服务水平和公共服务水平,打造便利、便捷、安全的城市。北京市总体规划提出到2035年成为生活更方便、更舒心、更美好的和谐宜居城市,重点通过提升教育、医疗、养老、文化、体育等公共服务设施水平，保障食品安全、避难设施、公共安全等安全水平,加强公共交通的普及和便利化程度,打造方便的社区生活环境。

4)文化培育。文化是国内大城市注重打造的竞争力,如北京市总体规划提出到2035年成为彰显文化自信与多元包容魅力的世界文化名城,其城市总体规划监测指标见表1。上海总体规划提出到2040年打造国际文化大都市,重点突出培育文化产业,承办国际性会议与国际展览等国际文化活动,彰显文化底蕴,吸引国际旅游、高层次人才、外资研发机构等。

表1 北京城市总体规划监测指标一览表

2.3 制定城市总体规划实施计划

针对总体规划的实施制定了详细的行动计划,对总体规划的实施、监督以及修改方式进行明确规定,提出时间表,推动规划更好地实施。如上海市制定了《行动规划大纲》作为统筹总体规划实施的纲领性文件,明确了总体规划的监测、实施、评估方式、实施机制,更好地统筹城市规划、建设、管理,推动规划的实施[2]。

2.4 建立战略数据库和信息监测服务平台

总体规划的监测和反馈离不开完善的数据支撑和有力的平台基础。2010年伦敦市政府建成伦敦数据仓库,整合了包括伦敦市政府和其他公共机构的各类数据资源,由伦敦市政府负责管理运维。伦敦市政府及各地政府制定了《伦敦市政府统计数据使用实施规范》《地方政府统计数据使用实施规范》为数据在专业领域的使用提供一定的指导,规范数据的使用。

2.5 建立规划实施评估体系与评估反馈制度

由于规划实施过程的长期性与各类要素的变化性,越来越多的国内外城市对城市规划的实施采用动态监测的方式,采用“年度监测报告+X年评估报告+修正文件”的形式[3]。年度监测报告对每年城市规划的实施效果进行评估,对下一年规划开展情况提出相应建议；X年评估报告以3年或者5年为周期,对规划实施情况进行系统评估；修正文件针对规划实施不符合的情况在必要时对具体规划目标进行调整,开展规划的修编或调整。

2.6 推动城市总体规划转化为政策法定文件

2.6.1 总体规划落实转化为具体城市发展政策

为了更好地落实城市总体规划,对城市总体规划中核心要求制定相关政策,以推动规划的实施。如北京市总体规划围绕北京市“4个中心”建设要求,健全完善疏解非首都功能、优化提升首都功能、人口调控、治理“大城市病”、服务保障“4个中心”、构建高精尖经济结构等方面的政策体系。

2.6.2 总体规划相关条款纳入城市相关法规

针对城市总体规划提出的核心指标和管控要求,通过立法的形式将规划管控要求转化为具体的管理条款,以确保规划的核心管控要求得到有效落实。如上海市总体规划针对生态红线保护、永久性基本农田保护、历史文化保护、存量工业用地、城市更新等领域,研究和制定相关法规,以推动总体规划的实施和对城市空间的有效管控。

2.6.3 总体规划与相关技术标准协调

根据城市总体规划提出的相关理念、发展要求和管控指标,进一步完善城乡规划相关技术规范。如北京市城市总体规划、上海市城市总体规划、武汉市城市总体规划等都要求各类技术标准在规划设计、城乡建设、规划管理等方面贯彻城市总体规划的要求。加强各技术规范在理念、策略、标准等方面与城市总体规划的有效衔接,及时修订完善相关技术规范以更好地落实和推动城市总体规划的实施。

2.7 搭建城市及区域层面的协调沟通机制

规划实施过程中要求参与的各个主体之间的合作与沟通,在区域重大基础设施建设、区域污染防治、区域经济合作、城市综合治理等方面开展合作交流,以推动城市总体规划更好得到贯彻和落实。如欧洲空间规划[4]在实施方面搭建了欧盟层面、国家层面、区域地方层面等多层面的协调机制。欧盟层面通过欧洲议会、欧洲委员会等超国家机构的互相合作,国家层面通过国家的合作和交流提升区域整体竞争力,地方层面通过规划相关的部门共建、共享公共设施促进规划实施。

3 对浙江省的借鉴与启示

3.1 建立层次分明职权清晰的规划实施监管体系

进一步强化评估的法定地位,通过法律保障年度实施评估、实施监督管理等工作的按时开展。制定相关法律法规或政策文件,明确各部门在规划实施及监督管理工作中的地位和作用。

3.2 建立实施评估体系与评估制度

建立“年度监测+五年评估+动态修正”的评估体系。其中,年度监测客观分析年度城市建设各类用地及项目的实施情况,对下一年度城市规划的重点关注方向提出建议,若涉及到总体规划强制性内容的调整,则按照法定程序启动总体规划修改工作,以推动总体规划的动态维护。五年评估结合近期建设规划和国民经济与社会发展规划,判断总体规划阶段性实施绩效和发展环境的变化,对下一阶段近期建设规划提出具体要求。

3.3 构建可量化的监测指标体系

注重各层级目标的具体化和可监测,建立评估指标体系,开展监测评估,持续跟踪和积累规划实施相关社会经济的基础信息和项目动态,根据实施情况评估规划是否需要调整和更新。

3.4 搭建总体规划信息管理数据库与实施监管平台

以服务总体发展和宏观决策服务为目标,统一不同统计部门的数据统计口径、统计精度、数据格式,同时搭建跨部门的基础数据采集和协同工作机制,建立面向省级和面向市级的数据平台服务系统,形成一套长效更新、标准统一的城市发展和建设数据系统[5]。

3.5 因地制宜制定城市总体规划的实施政策文件

在地方城乡规划条例中对总体规划实施的管理要求进行明确,制定专项层面的各类法规、管理办法,如建筑色彩管理规定、历史建筑保护管理办法、城市增长边界相关管理办法等。对规划公示网站进行优化,及时发布规划成果、年度监测报告、近期评估报告等成果,建立规划旁听和公众监督机制,扩大总体规划的市民参与度,更好地改进城市总体规划。

4 结 语

从国内外城市总体规划和空间规划的实施监管实践探索看,城市总体规划从空间蓝图规划逐渐向城市发展的纲领和政策方向转变,更加注重规则和过程的管控。通过构建城市总体规划评估指标体系、建立评估方法体系、构建涵盖多部门多专业的数据信息监管平台、开展年度监测与近期建设评估、建立规划实施制度等方式,动态跟踪与实时反馈规划的实施效果,不断优化规划的实施,强化规划的严肃性和刚性管控,以确保规划的实施落到实处,规划的管控目标得以在各层级空间实现。