土地整治项目的运作模式及难点突破

北京市中伦（上海）律师事务所 周兰萍 孟奕 张留雨

引言

土地整治旨在提高土地利用率和优化用地结构布局，改善生产、生活条件及生态环境，日渐成为当前我国推进新农村建设和统筹城乡发展过程中解决土地利用问题的重要举措，并已上升至国家层面的战略部署。但是，由于现阶段我国土地整治所需资金以政府财政资金投入为主，而有限的财政资金供给已无法与土地整治项目发展的资金需求相匹配。鉴于此，本文通过还原土地整治政策的历史沿革，尝试以土地整治项目的PPP路径探索为切入点，提出在项目实操过程的操作模式及难点，以期对读者有所裨益。

一、土地整治的概念及特征

（一）土地整治的概念

1、从耕地保护到土地整理

土地整治起源于改革开放初期，由于全国范围内生产建设扩张导致大量耕地被占用及耕地面积迅速减少。为此，全国人大常委会于1986年6月25日通过的《中华人民共和国土地管理法》及国务院1988年发布的《土地复垦规定》为我国土地复垦工作自此走上有法可依的道路。1997年4月15日出台《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），实行“占用耕地与开发、复垦挂钩政策”，提出“积极推进土地整理，搞好土地建设”。基于上述相关法律和规范性文件的相继颁布和实施，表明土地整治相关工作开始被纳入政府工作内容，并由中央政府主导开展。而这一时期土地整治的内涵主要是以“土地整理”概念为主，其目的也主要在于通过耕地保护和土地复垦以提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境。

2、从土地整理到土地整治

基于20世纪90年代中期中国工业化城镇化发展进入快车道，各项建设用地需求持续高涨导致全国耕地资源数量锐减的背景，1999年修订的《土地管理法》赋予“土地整理”正式的法律地位，修订后的《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》对加强土地整理工作也提出明确要求。在规划体系建设上，《全国土地开发整理规划（2001—2010年）》提出以提高土地资源尤其是耕地资源可持续利用能力为根本出发点，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则。因此，土地整治在此时期以包含土地整理、未利用地的开发以及对被破坏或废弃土地的复垦等“土地开发整理”活动为主。

2008年是我国土地整治事业发展史上具有里程碑意义的一年，从国家战略部署来看，党的十七届三中全会要求“大规模实施土地整治”，第一次在中央层面提出“土地整治”概念。这是对“土地整理”和“土地开发整理”概念的继承和发展，也标志着土地整治工作正式纳入党中央层面的战略布局。2012年3月，国土资源部发布的《全国土地整治规划（2011—2015年）》所涉土地整治的内涵在土地整理、土地复垦和土地开发的基础上，又将土地整理划分为了农用地整理和建设用地整理两部分。

3、从土地整治到土地综合整治

2017年1月《全国土地整治规划（2016-2020）》提出，以土地整治为平台，推动美丽乡村和新型城镇化建设发展，切实发挥土地整治的综合效益。至此，土地整治也进一步向土地综合整治迈进。

综上所述，土地整治的内涵及外延经历了从“土地整理”到“土地整治”再到“土地综合整治”的过程。对于土地整治的理解，在原来对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行整理和开发，对生产建设破坏和自然损毁的土地进行恢复利用的基础上，逐渐形成了一个综合性较强的概念，具体可以包含农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦和土地生态整治、未利用地开发等各类活动。

（二）土地整治的特征

1、土地整治坚持政府主导的工作机制，且整治资金以财政资金为主，投资资金来源单一且体量有限。

土地整治坚持政府主导、国土搭台、部门协同、上下联动、公众参与的工作机制。并且，根据现行法律政策规定，用于高标准农田建设资金主要包括新增建设用地土地有偿使用费和用于农业土地开发的土地出让金收入等，而农用地整理和宜耕未利用地开发补充耕地资金主要来源于耕地开垦费，农村建设用地整理资金主要来源于增减挂钩收益。可见，土地综合整治所需资金主要来源于财政资金。但是，受制于财政投入的体量及其投入的滞后性，单一的财政资金也无法满足土地整治项目上日益上涨的投资需求，以高标准农田建设资金需求与供给为例，规划期内（2016—2020）建成4—6亿亩高标准农田，根据以往实际投入测算，亩均投资1800元，总投资需7200—10800亿元，扣除可征收新增建设用地土地有偿使用费、土地出让平均纯收益中用于农业土地开发的资金外，仍面临1600—3600亿元的资金缺口1。

2、土地整治的外延相对较广，且土地整治活动直接受制于土地整治规划。

如上所述，土地整治涵盖了农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦和土地生态整治、未利用地开发等各类活动。同时，基于土地资源的基本国情没有根本改变，资源约束趋紧趋势未得到根本扭转的客观现状，为突出全国不同区域的特色，土地整治活动实行“分区分类”的整治方向和“差别化”的整治对策。同时，按照规定，土地整治项目的立项审批必须依据土地整治规划，各类土地整治活动必须符合土地整治规划，实行土地整治规划实施管理，统筹确定本区域各项土地整治活动和年度安排。

3、土地整治具备多功能多效益特征，是国家实现脱贫攻坚和乡村振兴战略的重要举措。

通过开展高标准农田建设，巩固了国家粮食安全基础；通过开展城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等，优化土地利用结构布局，提高了土地综合承载能力；通过对农村散乱、闲置、低效建设用地整理，带动农村投入和农民就业，促进了农民增收、农业增效和农村发展。且在国家脱贫攻坚和乡村振兴的大背景下，国土资源部已经明确在“十三五”期间将全面推行城乡建设用地增加与农村建设用地减少挂钩政策，进一步深化城乡建设用地增加挂钩试点改革。由此可见，土地整治是补充耕地、实现耕地占补平衡，改善生产条件和生态环境，提高土地生产能力的重要途径，也是实现国家脱贫攻坚和乡村振兴战略的重要举措，具备多功能多效益的综合特征，在推动城乡统筹发展和生态文明建设中发挥了不可替代的作用。

二、土地整治项目的主要运作模式

（一）政府财政资金投资模式

从土地整治所需资金的供给渠道来看，目前主要以土地整治为平台，以新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让金收入、耕地开垦费和土地复垦费等资金为主体。除了直接使用政府财政资金，政府还可以通过设立公益性基金方式用于土地整治项目的建设，基金的资金来源主要依靠政府的拨款和政策性贷款。并在使用上述土地整治资金时，严格执行项目法人制、招投标制、合同制、工程监理制、公告和审计制等制度。

（二）新型经营农业主体投资模式

自党的十八大报告明确提出，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系以来，《全国土地整治规划（2016—2020年）》又进一步鼓励新型经营农业主体投资农用地整理，并已在各地实践中初见成效。湖北长沙在2009年土地整治改革试点中，就将土地整治工作交由宇田合作社负责实施，由合作社自筹资金并由政府负责验收并给予适当补助。2同时，亦鼓励群众自主开展土地整治，支持农村集体经济组织或农民群众自主开展土地整治，包括开展“小块并大块”农用地整理，提高土地利用效率；开展农田基础设施建设，改善农业生产条件等。但是由于缺乏具体实施细则，目前由新型经营农业主体投资土地整治项目仍处在摸索和尝试阶段。

（三）政府和社会资本合作（PPP）模式

国土资源部早在2008颁布的《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》中就已要求，积极探索市场化运作模式，引导公司、企业等社会资本参与土地整理复垦项目。并且，《全国土地整治规划（2016-2020年）》也明确提出，鼓励和引导社会资本参与土地整治，按照“政府主动引导、社会积极参与、政策加以保障”的原则，鼓励政府和社会资本合作（PPP）模式参与土地整治，鼓励和引导社会资本投资城乡建设用地整理和土地复垦等，拓宽土地整治投资渠道，加快土地整治工作。

三、以PPP模式实施土地整治的现状分析

（一）土地整治PPP项目的实施现状

目前，上海、广东、重庆、河南、山东、贵州等地已开始把PPP模式引入土地整治及其相关领域，主要集中于土地整治、高标准农田整治、补充耕地项目、城镇化建设等项目上。从财政部PPP中心综合信息平台项目库以“土地整理”或“土地整治”为关键词检索到的近50个相关项目来看，大多处于识别和准备阶段。其中，以采用BOT模式实施的政府付费类项目居多，所覆盖行业包括土地储备、园区开发、市政工程、农业、水利建设以及政府基础设施等。

（二）土地整治PPP项目的实践案例——河北省沧州市河间市砖厂工矿废弃地复垦项目

该项目总投资22716万元，建设期4个月，运营期10年，主要工程内容包括土地平整、土壤改良、挖排水沟、动用土地复垦、埋设地下防渗管网、架设高低线路、架设高低压线、安装变压器等。项目运维内容则主要包括农田水利工程、田间道路工程及其他工程等附属工程设备的运营和维护。该项目的交易结构图如下：

在运作模式上，该项目采用BOT（建设—运营—移交）模式，由河间市政府授权河间市国土资源局（以下简称“市国土局”）作为PPP项目实施机构和PPP项目合同签署主体，并指定河间市城乡投资发展集团有限公司（以下简称“城投公司”）作为PPP项目政府方出资代表。城投公司与社会资本共同出资设立项目公司，市国土局与项目公司签署《PPP项目合同》，授权项目公司本项目的经营权。

在回报机制上，采用与项目绩效考核结果挂钩的政府付费模式。在项目建设完成后项目公司将可用于耕地的土地交由市国土局验收，验收通过后，市国土局按照项目的可用性进行绩效付费，项目公司以此收回前期投资并获得合理回报。同时，由项目公司、乡镇政府、村集体三方共同签署《复垦运营维护协议》，约定复垦后项目公司在运营期内的土地运营维护的职责及运营维护费用的收缴与支取。运营维护费用按照复垦后土地产生的收益提取一定比例（如向单位或个人收取的土地承包费计提5%）作为运营维护基金。该基金由该村集体所在乡镇负责管理，日常运营维护费用从提取的基金中列支，项目维护期结束后基金剩余金额退回各村集体。

在资产权属上，由河间市国土局将复垦完成的耕地移交给乡镇政府或村集体负责使用，乡政府或村集体享有土地收益权并有权将该耕地交由本村村民播种或承包给第三方使用，并负责协助项目公司完成具体设施的维护工作。项目公司仅享有从政府方获得政府付费的权利，并不直接享有耕地的使用权（含耕种权）。

（三）土地整治PPP项目存在的问题

1、部分土地整治活动，存在“有名无实”的异化现象。3

图1河北省沧州市河间市砖厂工矿废弃地复垦项目

从已检索到的相关项目信息来看，大多名为“土地整治”或“土地整理”的项目实际上只是进行土地一级开发或是土地收储，只进行前期的土地平整、征拆迁等工作，虽然也与其他基础设施建设一同打包进入PPP项目，但这些所谓的土地整理并非是以提高土地本身的质量和状况为目的，不符合目前国家《全国土地整治规划》中强调土地“治理”的基本理念和要求。同时，由于财办金[2017]92号文等文件的相继出台，不包含运营内容的项目将难以达到项目入库的要求。

2、项目本身缺乏使用者付费来源的设计

目前，多数采用PPP模式实施的土地整治项目仍然是以政府付费作为主要回报机制，而且即使是可行缺口补助的项目中使用者付费在回报来源中所占比例也是相当之小，无法通过对新增耕地或建设用地的有效利用，拓展项目自身的收入来源以减小政府补贴金额。

3、土地整治过度重视“占补平衡”

当前很多土地整治项目都把增加耕地数量作为主要指标，尤其是在当前耕地总量动态平衡的刚性约束下，缺乏衡量土地质量、生态环境等方面的硬性指标。而在土地整治过程中如采取不当的方式，也不可避免地会对周边的农业生态环境产生消极影响。即在开展土地整治活动时，存在“重数量、轻质量和生态”问题。

4、与其他产业的结合度不强

土地整治不仅是为了整治而整治，当前的土地整治项目往往与其他非经营性项目捆绑打包，缺乏使用者收费来源，单纯依靠政府付费或形式上的可行性缺口补助作为回报机制，未在土地整治项目前期与产业规划设计有效协同，未能充分发挥土地整治的平台作用，也并未真正做到减轻政府的财政压力，造成土地整治活动社会化产业化不足问题。

四、土地整治项目采用PPP模式的操作建议

针对土地整治PPP项目当前的发展现状以及存在的问题，提出如下操作建议：

1、发挥土地整治规划指南作用，全面做好土地整治前期准备工作

基于《全国土地整治规划》是开展土地整治活动的基本依据和行动指南，确定了土地整治的指导思想、基本原则、目标任务和方针政策，各方在开展土地整治活动时，必须根据土地整治规划开展相关活动，并重点关注当期土地整治规划所确立的整治方向和整治重点，强化土地整治PPP项目的政策契合性。

同时，土地整治PPP项目大多由政府方发起，并由其负责对项目进行前期评审、组织协调、检查督导工作以及合理规划项目布局，通过公开竞争方式择优选择合作伙伴，并与之成立项目公司、签订合同。在此过程中，政府方还应在增减挂钩项目的选点布局、补偿安置、收益分配等方面，充分保证相关主体的知情权、参与权、收益权及监督权。在风险分担上，包括拆迁安置、行政审批、村民纠纷、政府管理、增减挂钩及指标交易等各类风险也相应由政府来承担。

2、结合具体项目合作内容，合理优化土地整治的运作模式

当前各地将PPP模式引入土地整治的领域主要集中于农用地和建设用地整治、土地复垦和农村社区基础设施建设等内容，在项目的具体实施过程中应当根据项目的具体类型以及收益来源选择合适的运作模式。

具体而言，在农用地整治和土地复垦项目中，主要是通过实施平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程，以达到增加耕地面积，改善农业生产条件和生态环境的目的。对此，可以选择特许经营的方式将整治后的农地由社会资本经营，也可以选择外包方式将土地整治服务外包给社会资本，整治后的土地仍让由农户继续使用。而在建设用地整治和农村基础设施建设项目中，与政府合作的社会资本通过对旧城镇、旧厂房和旧村庄等进行改造完善配套设施，或者新型农村社区的统一建设，可考虑由社会资本获得整治后合作区域内的物业管理、污水处理、垃圾处理等特许经营权。

3、统筹考虑产业共同发展，充分发挥土地整治的多功能优势

由于目前土地整治项目中的整治对象较为分散，无法形成较高的区域效应，导致项目本身的经营性收入不足，对于社会资本吸引力不大。针对这一问题，相关参与各方应该转变思路，通过土地整治与经营性项目的整体开发，在规划之初就应主动发挥土地综合整治的平台作用，结合生态建设、旅游开发、农业发展等产业要素进行统筹规划，整合各方力量，从而充分发挥土地整治的多功能优势，挖掘土地的复合价值。

4、把握政策红利，积极转变地方政府土地财政的收益模式

习近平总书记在2018年中央经济工作会议上提出，要改进耕地占补平衡管理办法，建立补充耕地指标在国家统筹下跨省调剂机制，把调剂收益用于支持脱贫攻坚和乡村振兴。江苏、四川、重庆等地在政府工作报告中，也纷纷提出要改进占补平衡管理办法，进一步深化城乡建设用地增减挂钩试点改革，建立农村土地增值收益全部用于脱贫攻坚和乡村振兴的政策。因此，在当前地方财政收入短缺，政府融资压力增大的背景下，各地方政府应牢牢把握政策红利，在土地整治项目中积极探索节余土地指标在本省内及跨省的交易模式，增加土地产出收益，拓展政府付费来源。

总结：

将PPP模式应用于土地整治领域，不仅能够实现基本的土地治理开发目标，而且能够改变农民的生产、生活方式，提高农民生活质量，加速城镇化发展。当然，当前的PPP模式在土地整治领域的运用还不够广，还存在很多问题，缺少成熟的经验可以借鉴，需要通过政府和社会资本的通力合作和共同的智慧来探索土地整治PPP项目的创新模式，推动土地整治产业化实施和长远可持续发展。